民政部：关于农村以地养老模式的回复

民政部对“关于农村以地养老模式的建议”的答复

民函〔2019〕716号

韩秋香代表：

您提出的“关于农村以地养老模式的建议”收悉。您的建议对于解决农村养老服务问题，满足农村老年人养老需求具有重要参考意义。经商财政部、自然资源部、农业农村部、卫生健康委，现答复如下：

一、关于农村养老服务体系建设

农村养老服务体系是我国养老服务体系建设的重要内容。近年来，民政部等多部门不断协同推进农村养老服务发展。一是加大农村留守老年人关爱服务力度。2017年底，民政部会同有关部门印发了《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（民发〔2017〕193号），推动各地建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务机制，支持依托农村敬老院、行政村、较大自然村利用已有资源建设日间照料中心、养老服务互助幸福院、托老所、老年活动站等农村养老服务设施。目前，各省份均制定了加强农村留守老年人关爱服务体系的政策措施。二是建立农村困难老年人生活保障体系。在五保供养基础上，2016年民政部报请国务院印发《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，将无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或法定义务人无履行义务能力人员纳入特困人员保障范围，由政府提供基本生活条件，对生活不能自理的给予生活照料。推动建立老年人福利补贴制度，实现经济困难的高龄老年人津贴制度省级全覆盖，养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖30个、29个省份。截至2018年底，符合条件的1493.4万困难老年人纳入最低生活保障范围，399.8万特困老年人纳入政府供养范围。初步形成了老年人社会救助、福利补贴和特困供养相衔接的农村困难老年人生活保障体系。三是加大对包括农村养老设施建设在内的财政投入力度。“十三五”以来，发展改革委组织实施了社会服务兜底工程，近三年累计安排中央预算内投资91.7亿元，重点支持建设老年养护院、医养结合的养老设施等。中央财政每年安排彩票公益金10亿元，五年累计安排50亿元支持包括农村居家养老服务在内的居家社区养老服务试点。目前，初步形成了以家庭赡养为基础、养老机构和农村幸福院为依托、农村老年协会参与、乡镇敬老院托底的农村养老服务供给格局。四是推进医养结合。2015年原卫生计生委报经国务院办公厅转发《卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号），推动各地医养结合工作快速发展。河北等地探索了市、县、乡、村四级分类推动医养结合模式，推行互助幸福院与村卫生室相结合。目前，覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系基本建成，基本实现每个县都有县医院和中医院，每个乡镇都有1所乡镇卫生院，每个行政村都有1个村卫生室，每个街道有1个社区卫生服务中心。您所提养老院医疗服务由乡卫生所负责具有地方实践经验。

下一步，民政部将认真吸纳您的建议，会同有关部门继续加大农村养老服务设施建设力度。鼓励政府无偿或低偿提供服务设施，给予开办支持，委托社会力量管理运营。加大留守老年人关爱服务政策落实，通过鼓励和支持举办农村幸福院、养老大院等方式，大力发展农村互助养老服务。指导做好乡镇卫生所与基层养老服务机构的衔接，推进医养结合服务。

二、关于鼓励村集体开办养老院

民政部支持地方立足实际发展农村幸福院，2013年起，联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托村民自治组织建设农村幸福院，这些幸福院基本上按照政府补一点、企业让一点、慈善捐一点、个人掏一点的方法运营。

近年来，民政部协调推动放开养老服务市场，取消养老机构设立许可，符合条件的均可以按有关规定开办养老院，聘用合适人员。同时，鼓励为老志愿服务，有的地方探索“时间银行”，以现在志愿服务换取以后获得养老服务时间或抵扣有关费用。您提出的让有劳动能力村民充当服务员的建议，我部将在下步工作采取适当方式吸纳，并指导各地立足实际进行探索。

三、关于以房养老

党的十八大以来，农业农村部推动农村宅基地制度改革稳步推进。2015年农村土地制度改革三项试点启动以来，33个试点县（市、区）按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，探索建立宅基地自愿有偿退出机制，浙江德清允许自愿退出宅基地的农民申请城镇经济适用房、廉租房等，宁夏平罗允许农村老人将宅基地、农房、承包地退回集体，置换养老服务；通过闲置宅基地复垦，利用闲置农房发展乡村旅游、民宿，开展农民住房财产权抵押等方式盘活农村房地资源，增加农民收入；开展宅基地“三权分置”探索，在落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权的基础上，探索宅基地使用权放活的有效形式。

下一步，农业农村部将稳慎推进宅基地制度改革，会同有关部门制定加强宅基地管理指导意见，在现有基础上再选择一批县（市、区），重点围绕“三权分置”，深化农村宅基地改革试点。结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等，指导各地因地制宜开展“闲置宅基地（农房）激活行动”。研究提出支持闲置宅基地和闲置农房开发利用的政策措施，推动有序开发、合理利用、规范发展。

四、关于以地养老

农业农村部认真贯彻中央决策部署，着力完善承包地“三权”分置办法，稳定农户承包权，平等保护土地经营权，引导土地经营权有序流转。开展了农村承包地确权登记，全国共有2838个县（市、区）开展了农村承包地确权登记颁证工作，涉及2亿农户，确权14.8亿亩承包地；推动修改法律平等保护土地经营权，积极配合全国人大做好农村土地承包法修改工作，将“三权”分置、长久不变、土地经营权可以融资担保、不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件等重大政策要求，以法律形式固定下来；积极稳妥推进土地经营权有序流转，会同有关部门印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》、《农村土地经营权流转交易市场运行规范》；开展农户承包地有偿退出试点，其中“上海松江模式”中，农村老人可依法自愿流转其土地经营权，或通过承包地有偿退出的方式，获取一定的经济收益，达到以地养老的目的。

下一步，农业农村部将进一步加强土地经营权流转规范管理与服务，做好农村承包地确权登记颁证扫尾工作，开展确权登记颁证“回头看”，组织各地切实化解矛盾纠纷。指导各地农村土地流转市场规范运行，修订农村土地承包经营权流转管理办法，推广全国土地流转合同示范文本，引导土地经营权有序流转。

感谢对民政工作的关心和支持。

民 政 部

2019年7月29日