养老用地，养老用的！——养老服务设施用地监管政策梳理及工作建议

近日，全国专项办打击整治养老诈骗工作第八次部门会商会召开。会议指出，一段时间以来，有的地方擅自改变养老服务设施用地用途，存在批多建少甚至将养老服务设施用地建成度假村、进行商品房开发等问题，挤压了老年人生活休闲场地，扰乱了土地市场秩序，群众反映强烈。对此，自然资源部门该如何加强监管，规范养老服务设施用地出让、登记行为？《中国自然资源报》邀请业内人士梳理了养老服务设施用地相关法律法规及政策，同时给出了工作建议，以供参考。

党的十八大以来，为应对我国老龄化进程明显加快趋势，党中央、国务院出台了一系列支持养老产业发展的政策措施，养老服务设施用地（以下简称“养老用地”）保障政策是其重要内容。这些用地政策的落地和实施为养老服务业加快发展提供了有力支撑，“用地难”问题基本解决。但是，在养老服务业快速发展背景下，部分地区养老用地政策实施和监管方面也暴露出一些不足，需要进一步完善制度、强化监管。

现状

养老用地管理制度基本形成

法律政策体系不断完善。养老用地保障是养老服务工作的重要组成部分。2013年以来，我国出台了一系列相关用地政策。2018年修正的《老年人权益保障法》，以及《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《国务院关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》等法律和国务院文件明确提出了养老用地供应政策的特殊需求和改革方向。为进一步落实这些要求，国家发展和改革委员会、民政部、自然资源部等部门先后下发了《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》《养老服务设施用地指导意见》《关于统筹推进村庄规划工作的意见》《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》等政策文件，细化了养老用地供应管理措施。另外，各地根据实际也制定了相应政策，如北京、广东、河北、山东、深圳、成都等地出台了养老用地保障措施。可以说，全方位多层次的养老用地法律政策保障体系基本建立。

多元化供地体系基本形成。一是在供地方式上，法律政策确立了划拨、出让和租赁并行的多元化供地方式，明确举办非营利性养老服务机构可根据《划拨用地目录》实行划拨供地，凭登记机关发给的社会服务机构登记证书和其他法定材料申请划拨供地；营利性养老用地以出让、租赁等方式供应，鼓励优先以租赁、先租后让方式供应；对可以使用划拨用地的项目，鼓励以出让、租赁方式供地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式供地。二是在供地渠道上，除了增量国有建设用地外，鼓励盘活存量国有建设用地和使用集体建设用地用于养老服务设施建设，进一步简化和优化存量土地用途的变更程序。同时，提出了五年过渡期政策，即存量房屋在符合规划且不改变用地主体的条件下五年内继续按原用途和权利类型使用土地，已建成的住宅小区内在符合规划的前提下增加养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款。

现行法律政策在扩大供地方式和渠道、保障养老用地需求的同时，对供地条件也提出了明确要求：一是养老用地一般应单独成宗供应，用地规模原则上控制在3公顷以内，涉及配建养老服务设施的应当在出让公告和合同中明确配建、移交的条件和要求；兼容建设医疗卫生设施的，用地规模原则上控制在5公顷以内，可将项目要求作为土地供应条件并明确不得分割转让。二是明确出让金和租金底价标准，即出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定，基准地价尚未覆盖的地区，出让底价不得低于当地土地取得、土地开发客观费用与相关税费之和；以租赁方式供应，要制定最低租金标准并在租赁合同中明确租金调整的时间间隔和调整方式。三是明确养老用地的土地用途为社会福利用地，出让年限不得超过50年，租赁年限不得超过20年。

规划实施要求严格明确。现行法律政策明确规定，要将养老服务设施建设纳入国土空间规划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要适当倾斜，有序适度扩大用地供给；明确用地的规模、标准和布局，涉及新增建设用地的，采取在年度计划中优先安排等供地保障措施，以确保养老用地总体规模和区位。同时，相关法律政策规定，要严格按规划供地、用地，严格实施养老服务设施规划许可和核实制度，严格审查新建住宅项目的建设工程设计方案等。对不符合规划条件、规划设计标准和规范要求的，不予核发规划许可证，不予通过规划核实。

用地监管措施细致明确。对于养老用地的监管，除根据《土地管理法》等法律规定履行一系列通常的土地利用监督检查措施外，有关法律政策还规定了一系列专项监管制度。一是严格按规划用途用地，严禁养老用地擅自改变用途和使用条件搞房地产开发，非经法定程序不得改变容积率等土地使用条件。二是明确合同监管方式，按规定配建养老服务设施的，应当在国有建设用地使用权出让合同或划拨决定书中明确配建的面积、容积率、开发投资条件和开发建设周期，以及建成后交付、运营、管理、后续监管的方式等；在核发国有建设用地划拨决定书、签订出让合同和租赁合同时应当规定或者约定不得分割转让和转租、不得改变规划土地用途，以及不得改变用途用于房地产开发否则依法收回等内容。三是明确各级自然资源部门要与相关部门建立养老服务设施规划和用地协同监管机制，强化用地供后联合监管。

问题

政策实施力度和监管措施仍需加强

近年来，随着养老用地需求的快速增长，养老用地保障工作呈现出发展速度快、政策分散、涉及面广、利益关系复杂的特点，个别地区在用地政策执行中出现了变样、走样等偏离政策初衷和目标的现象。

擅自改变土地用途现象时有发生。部分开发主体为谋取高额利润，采取不同方式直接或变相改变土地用途的现象仍然存在。有的企业以养老用地名义取得土地后，改变土地用途或项目经营性质，用于商品房开发，非法套取政策红利；有的擅自改变规划，增加容积率，改变用地强度，增加项目规模；有的任意扩大项目中商业配套住宅规模，仅配套极少数养老设施作为点缀，甚至以养老地产项目名义变相开发高档商品房。

变相规避监管政策“灰色地带”依然存在。从实践中大量养老项目的运营模式看，开发主体为短期内收回资金，采用会员制的会籍资格销售或租住制中入门费、押金费、保险费，以及共有产权中的份额销售等形式，绕开养老服务设施不得分割交易的政策限制，变相销售房屋。有的甚至包装后作为融资工具、诈骗手段，严重侵害了群众利益，也违背了养老用地政策的初衷，扰乱了土地市场秩序。

养老用地相关制度之间衔接不够，部门之间联动监管不够。养老用地保障是一项系统性工作，在用地主体认定、用地性质和供地方式确定、供后监管等方面涉及不同法律政策、法律关系和行政主管部门。实践中，养老用地管理的各个环节、各部门间衔接沟通的力度仍需要加强，部门间协同执法、信息共享的机制仍需要完善。

建议

协同监管，规范交易登记规则

养老用地保障工作既要严格立足我国老龄化社会发展趋势，制定出符合我国实际需求的养老用地保障制度，以满足多样化、多层次养老用地需求，又要加强监管，确保养老用地能够真正发挥应有作用。

落实多部门共同监管机制，发挥部门合力。养老用地保障政策作为发展养老服务业这一系统工程的重要一环，供地只是起点，能否用好土地仍需要自然资源、民政、市场监管、发展改革和住房城乡建设等多部门联合发力，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度；充分利用大数据和互联网技术优势，加大部门间信息共享，通过与相关部门建立养老服务设施规划和用地协调监管机制，将程序措施、责任部门等写入联合监管协议，加大对违规行为的查处惩戒力度。要严防养老地产沦为开发商低价“圈地”的工具，就需要供地政策和监管上不给“钻空者”可乘之机，通过规范严格的制度和严密的监管体系坚决制止变相开发房地产、变相圈地、擅自改变用途、违规分割销售操作等不法行为，完善责任追究机制，严肃追责问责，形成规范有序的土地市场秩序。

进一步完善供地制度和管理机制。一是在制度上，对养老用地管理的成熟做法进行总结，并将其逐步纳入法律法规和部门规章中，提高有关规定的法律位阶，加大信息公开和社会监督力度，结合专项整治，制定常态化监管机制，确保制度的规范性、统一性和兼容性。二是借鉴工业用地“标准地”出让、全生命周期管理等做法，结合养老产业升级，提升土地供应精准度和水平。三是充分利用土地出让合同这一行政合同模式，对养老用地开发利用进行严格监管，让养老用地真正用于满足公众养老服务需求，确保其公益目的有效实现。

进一步规范养老用地项目的交易与登记规则。在高层次文件进一步明确养老项目运营模式的基础上，对养老项目的转让、抵押、分割销售等禁止、限制条件作出明确规定，并将有关内容纳入不动产登记范围，明确办理转移登记时应当提交的要件；在办理养老项目不动产首次登记中，应当在不动产登记簿中详细记载项目交易性质及交易限制条件；在办理涉及养老用地项目不动产转移登记、抵押登记时，应当严格按照规定审查有关审批材料和当事人主体资格，通过规范、严格的不动产交易管理和登记制度，杜绝养老用地变相开发房地产等非法行为发生。

（作者单位：自然资源部不动产登记中心）

本文仅代表作者观点

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