个人养老金制度：引导多少人参与更合适？

作 者丨李愿

编 辑丨曾芳

“在税收政策、个人账户制以及市场化投资运营等政策推动之下，个人养老金兴起将为银行业、证券业、基金业、保险业带来发展机会。短期来看，预计带来千亿元受托资产增量。”6月15日，国家金融与发展实验室发布的一季度中国保险业运行报告显示。

其测算依据为，预计只有月收入水平在10000元以上的居民才能够享受个人养老金每月1000元的税收优惠政策，并假设全国月收入10000元以上人口规模2000万人（约占总人口1.42%），其中愿意参与个人养老金的人口占比分别为40%、50%和60%，那么将带来每年960-1440亿元资管行业的增量资金。

此前发布的《关于推动个人养老金发展的意见》明确，参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元，国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员（在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者）参加个人养老金制度并依规领取个人养老金。

数据显示，截至2021年底，参加我国基本养老保险人数达到10.3亿人，积累基金6万多亿元。

如何引导群众积极参与？

日前发布的《宣传提纲》明确，要通过多种方式加强宣传，增强社会各界和广大人民群众对个人养老金政策的知晓度，引导人民群众积极参与。

而事实上，实际愿意参与个人养老金的人数将有多少，很大程度上与其税收安排有关。上述报告认为，为了鼓励雇主发起和个人参与，发达国家对个人养老金账户往往采取以税收递延为特征的EET税制，也就是个人养老金在缴费和投资环节免税，而在领取环节征税。“随着具体的税收优惠条款进一步明确，EET税制将成为我国个人养老金发展的重要推动力。”

“第三支柱的目标人群为参加基本养老保险的10.3亿人，参与门槛低、范围广，但我们预计实际享受税收优惠的预计主要为个税缴纳人群。”中金公司报告也认为，预计个人养老金税收优惠将延续税收递延模式，不考虑其他财政补贴及优惠，目前来看税收优惠力度较小。

中金公司预测称，考虑到个人养老金前期仅在部分城市试点，预计前期个人养老金参与比例将较小，未来随着试点逐步开放，参与比例将逐步提升。在悲观/中性/乐观情景下，假设2023年纳税人口中个人养老金的参与比例分别为2%/4%/5%，至2030年参与比例分别提升至20%/30%/40%。

“目前基本养老保险的近10亿参加者将会为个人养老金计划提供坚实的基础，但在推出后马上触达所有的客户具有一定的挑战，所以参与机构制定一个分批渗透目标客群和地理区域的计划至关重要。”安永表示。

中信证券首席经济学家明明建议，个人养老金制度想要快速发展，必须吸取过往失败教训，推出更加具有吸引力的税收优惠政策。同时，考虑到我国个税缴纳人群不足7000万，能够享受到个税优惠的人群占比较小，应该借鉴德国经验，考虑适时推出针对低收入人群和多子女人群的直接补贴政策，发挥财政资金的杠杆效应，撬动更多资金参与养老资金积累，缓解政府未来财政支出的压力，扩大第三支柱的覆盖面。

复旦大学教授封进则表示，建议参加个人养老金不要以加入第一支柱为前提，未来要努力覆盖中低收入者，尤其是尚未享有第二支柱的群体，并建议参考其他国家“负所得税”思想完善制度，税收优惠限额可与年龄等因素挂钩。

不要承载过多使命？

值得注意的是，上述宣传提纲还表示，个人养老金制度的实施，是适应我国社会主要矛盾变化，满足人民群众多层次多样化养老保障需求的必然要求，有利于在基本养老保险和企业年金、职业年金基础上，再增加一份积累，退休后能够再多一份收入，进一步提高退休后的生活水平，让老年生活更有保障、更有质量。

也就是说，这可以理解为，个人养老金制度的实施，是对于基本养老保险、企业/职业年金的补充，而非取代。中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授鲁全认为，个人养老金制度没有再分配功能，也不能把个人养老金作为灵活就业人员的第一支柱，而是中高收入群体资产管理的新选项。

“发展第三支柱意义重大，但不要迫使个人养老金承载过多使命，第三支柱更强调效率，要发挥好对第一、二支柱的‘补充’作用。”中国社会保障学会养老金分会副会长、北京大学教授郑伟表示，同时不要低估需求侧参保人教育的难度，从国际经验看，由于产品的复杂性和金融市场的不确定性，对参保人教育的难度十分大。

浙江大学民生保障与公共治理研究中心秘书长、浙江大学副教授张翔认为，个人养老金对于完善我国的养老保障制度有意义，但个人养老金毕竟只是部分社会群体“锦上添花”的补充性养老制度，不应对个人养老金的作用期待过高。“我国还有将近1亿人口尚未加入基本养老保险。在财政支出压力日益增加的背景下，政府的有限财力应优先用于实现‘应保尽保’，加快提高城乡居保基础养老金水平。”

财政部中国财政科学研究院副研究员朱小玉表示，第三支柱的构成是多元的，个人养老金只是第三支柱的一部分，未来市场监管的关键是坚持养老保险资金属性不动摇。“当前，财税政策重点应关注目前没有任何基本养老保险的群体，聚焦人均待遇还不高的城乡居民养老保险制度，控制制度内不断扩大的待遇差和人均补贴差，保障基本制度不发生风险，通过撬动社会资源引导自助养老。”朱小玉称。