取消设立许可 将重点转向过程管理
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7月18日，李克强总理主持召开国务院常务会议，宣布取消养老机构设立许可。一周之后，民政部办公厅发布通知要求，把思想认识统一到国务院要求上来，做好正式实施前养老机构设立许可管理工作，切实加强监管工作，提前做好工作衔接。
养老机构设立许可制度由来已久，20世纪末，民政部门倡导“社会福利社会化”。到世纪之交，随着人口老龄化逐渐逼近，同时也为了给下岗失业人员提供工作岗位，在天津、广州、上海等一线城市，开始出现民办养老机构且发展迅速。于是，养老机构的管理问题也提上了议事日程。笔者当时对这个新的发展趋势进行了调研，并且参与了一些地方民政部门制定相关政策的工作过程，其中就包括养老机构设立许可。
当时提出设立许可的初衷是：其一，受到中国香港、日本、德国的同类政策法规的影响，认为养老机构应该是提供专业服务的专业机构;其二，考虑到在养老机构中生活的都是相对弱势的老人，如果破产倒闭，善后事宜将会是一个难题，因此试图从机构设立时就提出严格要求。近年来，又派生出第三种政策动机，为推动养老机构发展，很多地方政府都有经费补贴，但仅仅针对获得设立许可的面向普通民众的养老机构。因为认为高档机构应该走纯粹的市场道路，因此一般到工商部门登记，无须再办理设立许可。但没有许可证，则不能获得政府的补贴。
分析上述初衷，实际上民政部门是把养老机构当作具有福利性质的公益服务来管理的。另一方面，根据中国老年人群的收入状况，与他们有限的收入相匹配的恐怕也只有相对平价的价格水平。但是，“取消设立许可”新政的眼光显然不仅限于此，而是“要更大限度激发市场活力、调动人的积极性和社会创造力，聚焦市场主体和人民群众的痛点难点，突出重点，把该放的权利放给市场主体，营造公平竞争的市场环境，激发创业创新活力。”政策理念的变化必然会造成政策思路的变化。
显而易见，“取消设立许可”是把“入围门槛”降低了。那么，按“放管服”的要求，今后的重点在于养老机构日常经营活动中的过程管理：从宏观层面说，是各级各类政府部门以及政府委托的第三方从外部进行的评估、管理和监督;从中观层面说，是老年服务机构内部实施的规章制度、工作流程和各个环节上的监督管理;从微观层面说，是老年服务机构中的每一个工作人员的自律和贡献。同时，在过程管理中，除了“放管结合”，还需“优化服务”。要及时准确有效地公布供需信息和公布相关政策文本信息。管理过程中最重要的管理手段乃是公开透明，使服务对象把握选择权，通过有需要的老人的理性选择，实现服务机构优胜劣汰，最终使老年服务市场良性运行。
在中国，过程管理尚且属于新生事物，决策者和实施者对其的认识还有待理清乃至更新。目前的通知给人的感觉是务虚为主，在可行性和可操作性方面还有待进一步完善。在今后的工作实践中，还需步步为营地使之全面地接上地气。
最后要强调的是，社会领域的事务自有社会领域的特殊规律。如果重视养老服务的人文和社会特征，相关服务能够满足2.4亿多老年人对“美好生活”的需要，机构自然会盈利;如果只看到养老机构和养老服务的经济属性，把经济目标放在首位，可能仍然会出现事与愿违的结果。
(作者系中国社科院社会政策研究中心研究员)
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