考察报告：美国加拿大养老服务业发展的启示

为了借鉴美国/加拿大养老服务业经验做法，更好的推动无锡市养老事业发展，根据市局安排，笔者参加了由江苏省对外友好协会组织的养老事业考察团，对美国，加拿大两国的养老服务业进行了考察。这次考察了两国的3个不同类型的养老服务机构和加中友协分会，中侨互助会等2个涉老服务社会团体，与美加的老年问题研究专家，养老机构管理人员，政府有关工作人员和老年人进行了广泛深入的交流，收集，研究了相关资料，进行了深入思考。

一 、美国加拿大养老服务业的几个特点

1.政府职责明确是美加养老服务业发展的重要保证。美国政府的老年管理有两个特点，一是综合协调管理，二是目标责任分解到位。美国1965年通过的《美国老年人法》明确规定设立老人署，规定了署长在老年人保障和事物方面的目标，责任，权利和经费，并由署长挂帅其他部门和社会参与成立老龄委员会。1972年通过的《美国老年人营养方案》规定了老人署署长在此方面的目标，责任，权利和经费。同时，因为老龄工作涉及面较广，法律也明确规定了其他部门的责、权、费。加拿大政府有关老年人经济保障、住房保障、医疗保障、环境保障的政府职责也十分明确。

2.社会化服务是美加老年人获得养老服务的主要形式。目前，美国和加拿大的养老服务机构主要有三类：即营利性的服务机构、非营利性服务机构、政府公立的服务机构。美国营利性的私立服务机构占到66%，非营利性机构27%，其余7%为政府举办的服务机构。加拿大的养老机构多数由慈善组织、社会公益组织或个人举办的非盈利服务机构，企业和政府独立举办的机构相对比例要比美国少。美国和加拿大政府鼓励举办非盈利性质的养老机构，政府也参与投入。非盈利养老机构自主运营，政府向其购买服务，并采取税收优惠、经费补贴政策予以扶持。政府承担服务的老人，他的居住、培训、助餐、文化活动、家务等服务，政府可能指定不同的社会服务机构承担。

3.专业化运作是美加提升养老服务质量的基本途径。美国、加拿大养老服务模式有其共同点，大致可以分为公寓型服务、日间照料型服务、护理康复型服务、社区居家养老型服务。代表性机构如下：

老年公寓和老年生活辅助机构、老年日间照料中心、老年护理康复院（分介助型和特护型）、多目标社区老年人服务中心、老人在家照顾服务机构。

4.中介机构在为老年人提供服务方面发挥了重要作用。养老服务体系中需要有非行政性的具有管理、评估、指导和事务性服务职能的机构。美加都有政府或政府指定的老人事务管理和评估的老年人中心。有需要的老人，可由家人、家庭医生、社工等转介。中心主要工作人员在美国称为福利经纪人，在加拿大称为个案经理，相当于专业社工。他们的主要职能：一是根据经济条件/行为能力和家庭状况等，评估个体的老年人是否需要政府照护和需要什么样的照护项目；二是向政府报批照护老年人的费用；三是评估和选择指定的涉老服务机构；四是安排需要政府照护的老年人与服务机构服务对接以及费用支出；五是评估和监控服务质量；六是开展家庭照护的技术培训和指导。

二、启示和建议

启示一：进一步理顺工作体制 ，建立多元化的投资模式和多主体的服务方式。在美国和加拿大考察养老服务业时， 我们感到养老服务的发展重要的是要将目标、责任、权利、经费对应起来，才能有效保障目标的实现。我们的工作体制在这方面还有待进一步理顺。养老服务的责任者与实施者不一定是同一个主体，政府承担的责任和家庭子女承担的责任都可以通过社会服务机构或组织来实现。目前，我们的养老服务主体还是家庭，短时间内还难以全部依赖社会， 一方面要继续加大部分公办养老设施建设的投入，另一方面要积极鼓励、 扶持和加快推进社会非营利养老机构和组织的发展。 相比较美国和加拿大的福利性养老服务主要依靠非营利养老服务机构或组织，我国目前主要由政府投资、经营和管理养老服务机构的模式需要加快改革。我国的非营利养老服务机构起步时间较短，法规和管理还不完善，社会投资者非营利意识还没有建立。

建议：政府加强引导，完善营利性、福利性、非营利性三类养老机构或组织的相关法规、 扶持政策和管理体制并使三者相配套， 增加社会扶持和引导资金的投入，以利于调动更多的社会资源，协同解决人口老龄化需求和供给的矛盾。

启示二：进一步明晰机构养老和居家养老的功能定位。目前无锡市采用的是“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老服务为补充”养老服务模式。在定位上，社区居家养老服务中心是机构服务、社区服务、还是居家服务不是很清晰。如果它是机构服务就不应当设定为补充的地位。我们在与美国、加拿大的专家和实际工作者交流时， 他们认为居家、社区、养老机构的服务是针对不同的老年群体需求，或老年人身体和家庭不同状况下的需求。生活能自理、又有家人同住，可以采取居家养老服务。家人日间没时间，老人自理能力不够，可以送到日间照料中心照顾。 卧床老人和需要专业长期护理的老年人， 需要护理院照顾。居家服务、社区服务以及不同类型养老机构服务，各有各的职能，而不是谁为基础、谁为依托和谁为补充的问题。

建议：建立和完善各类养老服务机构建设标准，建立各种养老机构服务和居家养老服务的等级标准，完善各类养老服务机构和居家养老服务的功能，促进养老服务的细化和规范化。在发展规划中，深入研究和安排好各类养老服务在养老服务体系结构中的发展比例，保证老年人因身体和家庭变化获得适合的服务以及在机构之间的合理流动。

启示三：积极推动养老机构专业化建设和养老中介服务。无锡市养老服务事业快速发展， 但仍处于粗放型发展阶段， 养老服务机构和服务专业化水平还较低，建设规范、服务流程、服务等级标准评估体系还未建立，信誉和质量管理体系缺失，服务纠纷时有发生，还不能满足老年人对质量和专业服务水平的需求，这种状况制约养老服务产业化进程和市场的成熟。 专业中介服务机构对提高美国和加拿大养老服务水平起了重要作用。 目前，我们养老服务体系中专业中介服务机构还处于缺失状态。从美加养老服务体系看，我们有必要建立老年服务评估、指导和事务管理机构。

建议：根据无锡市的实际情况，尽快建立养老服务中介服务机构，指导和推进养老服务机构的专业化发展。政府委托这类机构或组织完成老年人行为能力、经济状况、家庭情况评估， 养老机构评估和服务等级评估， 自我和家庭成员照护技能培训， 养老服务机构和服务人员的技术指导，政府为老年人购买服务经费的下拨及其使用考量等，并在此机构建立老年社会工作者上岗制。

启示四：学习借鉴美加等国养老服务理念和管理技术。 美国和加拿大的养老服务历史较长，在理念和技术方面有许多值得学习的地方。 美国自发生经济危机后大量削减政府财政经费支出， 其中养老服务的经费也被削减了很多。加拿大也是如此。面对养老福利服务经费的减少，他们采取的办法是按危机严重程度和服务项目急需程度排列，排在前面的需求优先得到服务。这是一种较为科学的细化的管理方法。这种管理方法是把定额的经费不仅用在最困难的老年人身上，而且用在最困难老年人最迫切的需求上。我们低保是按家庭人均收入低于一定标准给予补贴的， 而不同的老年低保对象危及生存的需求是不一样的。如果把需求细分， 对不同老年人面对生存困难的程度进行评估，再给予适当救助，则更能把有限的经费发挥更好作用。但是，由于我们还没有建立包括评估标准、操作规范、运作机构、专业队伍在内的服务体系，短时间内难以实施。但需要尽快尝试，积累这方面的经验。

建议：在养老服务业上要加强国际交流，通过召开国际研讨会、外出考察、送出培训、邀请国外专家讲学、出版国外研究资料、引进国外产品、项目合作、鼓励外资投入兴办养老机构等，提高养老服务水平。要研究制定养老服务人才培养规划，使养老服务人才队伍与人口老龄化需求、养老服务产业发展和老年人对服务质量的要求相适应。