西安：破解“养老难”提升服务质量推进养老服务业创新发展实施方案

西安市人民政府办公厅关于印发破解“养老难”提升服务质量推进养老服务业创新发展实施方案的通知

市政办发〔2017〕94号

各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：

《破解“养老难”提升服务质量推进养老服务业创新发展的实施方案》已经市政府研究同意，现印发你们，请认真遵照实施。

西安市人民政府办公厅

2017年10月25日

破解“养老难”提升服务质量

推进养老服务业创新发展的实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的意见》(国办发〔2016〕91号)、《陕西省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》(陕政办发〔2017〕76号)和西安市第十三次党代会精神，有效破解我市“养老难”问题，进一步提升养老服务质量，推动养老服务业综合改革试点工作深入发展，特制定本实施方案。

一、我市养老难的现状

人口老龄化是我国本世纪面临的重大社会问题之一。截至2016年底，我市60岁以上老年人共139.72万人，占全市总人口的15.82%。今后五年，我市人口老龄化总体呈平稳增长趋势，预计每年新增老年人约5万人，到2021年，全市老年人将达到155万人左右。

目前，我市“养老难”主要表现在以下五个方面：一是养老设施缺乏整体规划。由于历史原因，我市还没有编制养老设施的布局规划，各类养老服务设施，特别是社会力量兴办的养老服务设施在档次、规模等方面布局不够合理。二是养老服务市场化程度不高。我市养老产业市场还处于起步阶段，社会力量参与养老服务不积极，老年人思想观念保守、消费能力不足，市场主体作用发挥还不明显。三是放管服改革还不到位。公办养老机构改革任务重，民办养老机构审批程序还比较复杂，养老服务的扶持鼓励政策标准不高、吸引力不强。四是养老服务设施还存在重建设轻管理现象。特别是居家养老服务站和农村幸福院，在一定程度上存在作用发挥不充分的现象。五是养老服务的质量不优不高。养老护理员队伍力量不足、素质不高，提供的养老服务内容与老年人个性化需求不相匹配。以上问题成为制约我市养老服务业发展的瓶颈。

未来五年是破解“养老难”的最佳战略机遇期。大力发展以居家为基础、社区为依托、机构为补充，医养相结合的社会养老服务体系建设，积极应对“银发浪潮”冲击，已成为各级党委政府关心、社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。

二、总体思路和发展目标

(一)总体思路。

紧紧围绕解决“养老难”，坚持问题导向，对标先进发达地区，找准补齐短板，奋力追赶超越，深化放管服改革，激发市场活力，提升养老服务质量。按照“政府保基本、社会增加供给、市场满足需求”的定位，继续加强社区居家养老和农村养老的设施建设，推动公办养老机构改革，加强养老人才队伍建设，繁荣养老市场，引导社会资本进入养老服务业，形成低端有保障、中端有供给、高端有市场的多层次养老服务体系，努力让西安成为让老年人感到幸福的城市。

(二)发展目标。

到2021年，基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相融合的养老服务体系。全市养老服务设施覆盖100%城市社区和80%以上农村社区，养老床位总数达到7万张，每千名老人拥有养老床位45张，其中护理型床位占养老床位总数的比例不低于40%，社会办养老机构床位比例达到80%以上;健全市、区县、镇 (街)、社区(村)四级养老管理和服务网络。养老产品用品供给不断丰富，服务内容日益多元，服务模式更加多样，养老服务市场化程度进一步提高，让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感。

三、重点工作任务

结合贯彻落实民政部等13个部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔2017〕25号)和市政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》(市政发〔2015〕23号)精神，着力从以下七个方面破解“养老难”问题。

(一)突出保基本，进一步健全基本养老服务保障制度。

各区县政府要重点为辖区城镇“三无”、农村“五保”、低保对象中的失能、失智及70岁以上计生特扶老人提供养护服务。办好公办社会福利院、敬老院等保障性养老服务机构，对城市“三无”老人和农村“五保”对象实行政府供养，充分发挥政府在养老服务中“保基本、兜底线”的作用。根据经济社会发展水平和物价上涨等因素，适时调整基本养老、基本医疗、最低生活保障等补助标准，提高养老保障水平。

(牵头部门：各区县政府 ;配合部门：市民政局、市卫计委、市人社局;期限：持续实施)

(二)突出规划引领，统筹规划发展城市养老服务设施。

按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。科学确定市、区县、镇(街)和社区(村)四级养老设施的规模、数量、权属、功能、位置、运营模式和服务半径，针对不同区域特点，制定供养、颐养或医养结合的养老设施规划。在旅游、文化、教育、卫生、体育等专项规划中，要考虑养老服务需求。启动我市养老服务设施布局规划，力争在2018年上半年完成。凡新建城区和新建居住(小)区，要按每百户15至20平方米配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。凡老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施或现有设施未达到标准的，要通过购买、置换、租赁等方式配备完善养老服务设施。

(牵头部门：市民政局、市规划局、各区县政府 ;配合部门：市建委、市国土局;期限：2017年9月—2018年6月)

(三)突出强化基础，大力发展社区居家养老服务。

提升社区居家养老服务的质量，进一步健全居家养老服务网络。按照“服务内容多样化、运作方式市场化”的思路，培育更多的养老服务企业和社会组织，为老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务。加大政府购买服务力度，建立以企业和社会组织为主体、社区为纽带、信息化为手段的居家养老服务网络。从2018年起，由社会力量运营的社区居家养老服务站每年增加20%;到2021年底，力争全市社会力量运营的社区居家养老服务站达到70%以上，养老服务市场化率进一步提高。推行老年人意外伤害保险，提高老年人抵御意外风险的能力。

完善老年餐桌服务体系。对老年餐桌实行区域资源整合，通过政府购买服务的形式，鼓励社会餐饮企业通过配餐、送餐等形式为老年人提供餐饮服务。

(牵头部门：各区县政府;配合部门：市民政局、市老龄办;期限：持续实施)

(四)突出提高服务质量，大力加强养老机构建设。

加强养老院管理，开展服务质量建设专项行动。从2017年起，在全市开展为期4年的养老院服务质量大检查、大整治活动。重点加快养老院服务质量标准化建设和认证工作，提升养老院医疗卫生服务和健康管理水平，加强养老院安全管理，提高养老院管理服务人员素质能力，开展“敬老文明号”创建活动，加强养老院服务质量监督。到2020年，全面建立全市统一的养老服务质量标准和评价体系，养老服务质量治理和促进体系更加完善，所有养老院均具备为入住老人提供医疗服务的能力。推行养老机构综合责任保险，提高养老机构风险防范能力。

加强养老机构许可管理。按照《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》精神，结合正在开展的行政效能革命相关要求，将所有养老机构设立许可权限下放到区县民政局，市级民政部门不再许可。设立营利性养老机构，按照“先照后证”的简化程序执行，在工商行政管理部门办理登记后，到所在区县民政部门申请设立许可。设立非营利性养老机构，按照《养老机构设立许可办法》的要求和程序办理。在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。

继续加强养老机构建设。鼓励民间资本整合和改造企业厂房、商业设施及其他社会资源用于养老服务，举办规模化、连锁化养老机构;鼓励境外资本投资养老服务业。

(牵头部门：市民政局;配合部门：各区县政府;期限：持续实施)

(五)突出补齐短板，切实加强农村养老服务。

完善农村养老服务设施。各区县将所有农村“五保”老人全部纳入供养范围。健全农村五保供养机构功能，在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，以区县为单位，加强对农村敬老院的资源整合、提升改造。提升改造后的敬老院要“开门办院”，接受社会老人入住。农村集体经济、农村土地流转等收益分配优先用于解决本村老年人的养老问题。加快推进农村幸福院等基本公共养老服务设施建设，在基本公共养老服务设施暂未覆盖的自然村，可结合实际，设立居家养老互助点。

鼓励民办养老机构向农村老年人开展延伸服务，支持社会组织和志愿者参与农村幸福院为老年人服务。市和区县政府给予一定补助。充分发挥村民委员会自治功能和老年协会作用，在坚持家庭成员依法履行赡养义务的基础上，推动建立以政府购买服务、“银龄互助”和志愿帮扶为服务形式，以居家养老服务照料中心、农村幸福院(农村敬老院、老年公寓)、互助服务点为载体，以“智慧养老”为提升手段的农村居家养老服务新模式。

(牵头部门：市民政局、市老龄办;配合部门：各区县政府;期限：持续实施)

(六)突出医养创新，推进医疗卫生与养老服务相结合。

推进机构医养融合。大力支持医疗卫生资源进入养老机构，100张床位以上的养老机构应设置卫生所(卫生室)，条件具备的可申请设立医院。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢性病防治和康复护理。鼓励医疗机构与养老机构合作，或托管、兴办养老机构内的医疗机构。鼓励发展老年康复医院，老年护理院，为长期卧床、患慢性病、生活不能自理以及其他需要长期护理服务的老年人提供医疗护理、康复、临终关怀等服务。养老机构内的医疗机构、老年康复医院和老年护理院可按规定申请基本医疗保险定点医疗机构。探索推行长期护理保险制度。

申办人拟举办医养结合服务机构的，民政、卫计部门应当在接到申请后，按照首接责任制原则，及时根据各自职责办理审批，不得将彼此审批事项互为审批前置条件，不得互相推诿。各地民政、卫计部门应当根据申办人的需要和条件，在设立条件、提交材料、建设标准、服务规范等方面，为医养结合机构申办人提供咨询和指导，提高办事效率。

创新社区医养结合。全面建立老年人社区健康电子档案。推行社区医疗卫生服务全科医生签约服务，为老年人提供上门诊视、健康检查和保健咨询等服务。鼓励社区卫生服务机构为符合条件的居家老年人建立“家庭病床”，并纳入基本医疗保险支付范围。有效整合社区居家养老服务中心(站)和社区卫生服务中心(站)资源，推进医养服务社区化。

(牵头部门：市卫计委;配合部门：市民政局、市人社局、各区县政府;期限：持续实施)

(七)突出市场培育，大力发展养老产业。

全面放开养老市场，鼓励相关行业拓展适合老年人的文化娱乐、体育活动、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务、信息服务等相关服务项目。支持企业开发康复辅具、食品药品、服装服饰等老年产品，引导商业机构设立老年用品专区。适时举办老龄产业博览会，结合实际和特色优势，推进老年健康养生养老、旅游综合体等项目的规划、招商、建设，鼓励扶持以健康养生养老为主的特色街区、特色小镇建设。

(牵头部门：市发改委、市商务局;配合部门：市老龄办、市民政局;期限：持续实施)

四、政策措施

(一)加大投融资力度。

各级政府要进一步加大投入，安排财政性资金专项用于养老服务体系建设。将中省市有关促进服务业发展的金融政策落实到养老服务业。积极利用财政贴息等方式，鼓励金融机构创新金融产品和服务方式，加大对养老服务业的信贷支持。扶持中小企业发展资金要支持养老服务企业发展。市和区县要确保本级留存的福利彩票公益金用于养老服务业发展所占比例不低于50%。

(牵头部门：市发改委、市金融办、市民政局;配合部门：市财政局;期限：持续实施)

(二)强化改革创新。

1.坚持建管并举，发挥设施作用。各区县政府既要增加养老服务设施的供给，又要加强对各类养老服务设施的监管。要按照市场化和社会化的要求，进一步加大政府购买服务力度。同时，要将更多的居家养老服务站和农村幸福院交由社会力量运营。加强养老的服务监管、安全监管和市场行为监管，不断提升养老服务质量。

2.创新养老机构发展运营模式。要推进民办养老机构成为发展的主体，建立以护养型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的养老机构发展模式。鼓励养老机构向社区化、小型化、连锁化发展。推进公办养老机构改革，有条件的公办养老机构可通过公开招标等方式积极稳妥地推行公建民营。公建民营的养老机构应承担辖区内老年人的托底保障功能，保持其公益性。鼓励养老机构升级为区域性综合养老服务中心，向居家老年人延伸送餐、康复等服务，推行“家院互融”。

3.创新推动“智慧养老”服务发展。以需求为导向，全面升级“智慧养老”服务。推进“互联网+”养老服务创新，利用大数据、智慧云、物联网等技术，构建具备信息发布、老年人个人需求受理反馈、养老服务设施查询、运营商平台监管等多种功能的“西安市智慧养老服务平台”，重点推进老年人健康管理、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购等服务，开发更加多元、精准的私人订制服务，打造高效、便捷、安全的“虚拟养老院”。

(牵头部门：市民政局、各区县政府;配合部门：市老龄办、市财政局;期限：持续实施)

(三)加大补贴支持力度。

1.提高养老机构一次性建设补助标准。对社会资本投资举办的新建类养老机构每张床位给予10000元一次性建设补贴;对改扩建类(包括改建、租赁或购买)养老机构每张床位给予5000元一次性建设补贴。营利性养老机构与非营利性养老机构享受同等补贴政策。

2.提高养老机构运营补助标准。对民营(含公建民营)的养老机构按类别分档次给予运营补助。按类别是指对自理、半自理、失能老人分类补助，适当向失能老年人倾斜;分档次是指按照评定的养老机构等级分档次补助，适当向一级院、二级院倾斜。每人次具体补助标准为：一级、二级、三级养老机构的自理老人分别按照80元、60元、40元，半失能老人分别按照100元、80元、60元，失能老人分别按照150元、100元、80元进行补助(以接收1名老人住满1个月为1人次计算)。

3.提高困难失能老人护理补贴标准。对城乡低保对象、城镇“三无”对象、优抚对象、低收入家庭的失能老人护理补贴由原来的每人每月200元提高为每人每月260元;农村“五保”对象中的失能老人护理补贴由原来的每人每月300元提高为每人每月390元。

4.制定医养结合补助政策。对开展医养结合的示范性机构实行以奖代补，养老机构和卫生医疗机构，每年选择10个，每个补助50万元;社区卫生服务中心，每年选择10个，每个补助20万元。

5.修改完善社区居家养老和农村幸福院补助政策。补助资金重点用于培育为老服务的社会组织和专业化机构，突出高龄独居老人的日常照料服务、失能老人的康复护理与医疗等上门服务、普通老人的医疗保健服务。对于新设立的日间照料中心，经验收符合条件的，给予适当补助。

6.加大政府购买养老服务力度。凡适合市场化方式提供、社会力量能够承担的，均通过政府购买服务方式提供。加快推进生活照料、康复护理和养老服务人员培训等政府购买服务工作。通过政府购买服务方式支持社会组织发展和公益二类事业单位改革。

具体补助办法由相关部门另行制定。

(牵头部门：市民政局、市老龄办、市卫计委;配合部门：市财政局;期限：2017年10月—2018年12月)

(四)加强人才培养。

强化人才队伍建设。协调支持高等院校、中等职业学校开设养老服务相关专业，鼓励相关院校、培训机构与用人单位合作开展订单培养或员工培训。针对全市护理员总量不足、文化水平低、专业水平低的问题，市民政部门每年示范培训300名养老护理和管理员;各区县政府和相关部门要进一步加大养老护理员的培训支持力度，使更多的养老护理人员取得职业技能资格。继续鼓励医护人员到医养结合机构执业，促进人才有序流动。

(牵头部门：市民政局;配合部门：市人社局;期限：持续实施)

五、工作要求

(一)健全工作机制，抓好工作协调。

养老服务业涉及部门多、协调沟通量大，民政部门作为养老服务业综合改革试点办公室，在履行监督管理、行业规范、业务指导、牵头协调等方面要充分发挥作用。各区县政府进一步明确相关部门在发展养老服务业中的职能和作用，定期不定期召开部门联席会议，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、合力推进的工作格局。各区县民政部门要充实工作力量，确保城乡社区老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮。

(牵头部门：市民政局;配合部门：市养老改革试点办各成员单位;期限：持续实施)

(二)强化督促检查，确保任务落实。

按照《西安市养老服务业综合改革试点工作考核暂行办法》的要求，加强对21个市级部门、13个区县和各开发区养老服务业的政策落实情况进行督查，并及时向市政府报告。督查结果纳入市、区县目标考核的内容。

(牵头部门：市民政局、市考核办;配合部门：市养老改革试点办各成员单位;期限：持续实施)

(三)加强宣传，营造良好氛围。

要充分利用各种宣传媒体，加强对已具备一定影响力的养老服务品牌的宣传推介。在全市开展“敬老文明号”、“双十佳”、“最美老人”等评选表彰活动，大力弘扬敬老、养老、爱老、助老、孝老传统美德。广泛宣传养老服务业的重要意义及各项扶持政策，总结推广区县涌现出的经验做法，在全社会营造敬老、为老、助老的良好氛围。

(牵头部门：市老龄办、市民政局;配合部门：市养老改革试点办各成员单位;期限：持续实施)

公文相关附件：市政办发94.gd