上海完善存量资源加大养老服务设施供给指引：存量工业办公等用房可转为养老设施

据上海市人民政府网站4月30日消息，上海市发展和改革委员会、上海市住房和城乡建设管理委员会等六部门联合发布《市发展改革委等关于印发修订后的<促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引>的通知》。本指引自2024年5月1日起实施，有效期至2029年4月30日。

指引所指的存量资源包括三类：存量的商业、办公、社区用房或工业、仓储用房；转型中的党政机关和国有企事业单位举办的培训中心等；其他适合用于作为养老服务设施的存量资源。

上海中原地产资深分析师卢文曦向澎湃新闻表示，在新的形势下，无论是引导存量资源提供租赁住宅还是提供养老设施，都会实质地去库存，有助于防范、化解风险；另一方面，上海进入老龄化社会，引导存量资源提供养老设施，比较符合目前现实情况，值得鼓励。

修订背景：原文件到期，新指引进一步明确工作流程和保障措施

上海市发展改革委对文件解读时提到，2019年，根据市政府部署，市发展改革委会同市民政局、市规划资源局、市住房城乡建设管理委、市应急局等部门制订印发《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》（沪发改规范〔2019〕4号，以下简称《工作指引》），该文件于2024年5月1日到期。

根据工作安排，上海市发展改革委同相关部门听取各方意见，研究形成了修订后的《工作指引》。本次修订在延续文件总体框架和基本内容的基础上，进一步明确相应工作流程和保障措施，并根据机构改革职能变化、国家和本市最新政策要求等对文件中的部分表述进行优化调整。同时，突出安全底线要求，补充市消防救援总队作为联合发文单位，进一步加强规范利用存量资源兴办养老服务设施的行为，确保设施安全。

文件明确工作机制。各区政府是推进本行政区存量资源有效利用的责任主体，在区级层面应当建立存量资源统筹利用协调机制，协调民政、规划资源、住房建设、应急、消防、环保、卫健、街镇等各方意见，形成工作合力，根据各层次规划和养老需求，有序增加养老服务设施供给。区民政部门具体负责收集、汇总、报送有关项目信息和意见，主动做好服务工作。

实施路径明确

路径一：存量资源纳入城市更新。鼓励存量资源优先通过城市更新方式转化为养老服务设施，其中：对于利用存量工业、仓储用房兴办养老服务设施，原则上采取城市更新的路径实施。

办理流程：（1）项目提出。权利人通过民政部门向区政府提出兴办养老服务设施的项目申请。

（2）纳入更新工作计划。区政府结合本市养老设施规划、更新需求，将拟建养老服务设施项目纳入区城市更新（存量工业用地盘活）工作计划，明确项目主体。

（3）项目评估和规划调整。组织实施部门对拟建项目进行评估并形成评估报告，报区政府批准后，纳入区级城市更新项目库。区政府按照城市更新相关规定推进规划完善工作。

（4）签订土地出让补充合同。权利人按规定补缴存量土地出让金，各区规划资源部门将民政部门提出的养老服务设施建设、运营等管理要求，纳入土地出让合同。

（5）项目建设。项目法人按照基本建设程序组织实施。

上海市发展改革委表示，对照城市更新最新政策文件，根据相关部门反馈意见，对路径一相关表述进行了优化完善，将办理流程第三点中的“组织实施部门对拟建项目进行评估并形成评估报告，报区政府批准。编制更新实施计划，按规定办理规划调整手续，同步听取相关部门意见”调整为“组织实施部门对拟建项目进行评估并形成评估报告，报区政府批准后，纳入区级城市更新项目库。区政府按照城市更新相关规定推进规划完善工作”。同时，在保障措施第1条，将“按照本市城市更新实施办法、盘活存量工业用地实施办法及养老设施规划等相关文件规定”，调整为“按照《上海市城市更新条例》及相关配套文件规定，结合养老服务设施布局专项规划”。

拾尔诺(上海)养老服务有限公司总经理万承锐表示，从实操方面看，路径优化完善之后，操作路径更明确、聚焦；删除“不宜作为养老院等长期住养型服务机构”，实际上是放宽了可以转化的范围。

万承锐同时表示，在日常工作接触中，有很多的存量工业、仓储用房等存量资源其实是想转为经营养老设施的，新的指引明确把存量资源纳入城市更新，使得这些资源转型有据可依且流程清晰。

路径二：存量资源临时改变建筑使用功能。对于商业、办公、社区用房等，在确保结构安全、消防安全的基础上，可暂不改变规划性质、土地权属，不得新建和扩建，可临时改变建筑使用功能，兴办符合标准的养老服务设施。在具体工作中，临时改变建筑使用功能的存量资源宜优先用于社区养老服务设施（长者照护之家、日间服务中心、老年人助餐点等），优先保障非营利、普惠性养老服务设施。

办理流程：

（1）项目提出。存量设施权利人或受其委托的实施单位通过民政部门向区政府提出兴办养老服务设施的需求，提交相关材料。由民政部门初步汇总后，提交区政府专题研究。

（2）项目评估。区政府依托存量设施协调推进机制，统筹区域发展需要，综合民政、规划资源、住建、应急、消防、环保、卫健以及建筑所在街镇等各方意见，对该存量建筑是否用于兴办养老服务设施进行决策。

相关部门按照各自职责提出意见，其中：属地街镇主要结合区域内养老服务供需情况，就项目必要性、对周边居民的影响及潜在社会稳定风险等提出意见；规划资源部门主要就项目所在地是否有土地收储、规划适宜性等提出意见；住房建设部门主要就房屋结构安全等提出意见，并落实消防设计审查；消防部门主要就建筑使用功能改变的消防安全条件和管理、建筑周边环境对养老设施消防安全的影响提出意见；涉及园区及管委会的，园区及管委会就区域功能布局适宜性提出意见。

（3）项目实施。经区政府决策同意，民政部门出具工作联系单，各单位据此做好项目推进落实工作。

上海市发展改革委表示，鉴于《上海市养老服务条例》和自然资源部《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》等上位依据未对利用存量资源设置养老院等长期住养型服务机构进行限制，结合近年各区实际案例情况，本次修订删除“不宜作为养老院等长期住养型服务机构”表述。同时，为确保改建行为符合规范要求，根据《上海市养老服务条例》，在路径二中，将“可临时改变建筑使用功能用于养老服务”调整为“可临时改变建筑使用功能，兴办符合标准的养老服务设施”。

易居研究院研究总监严跃进表示，新的指引提及了两种路径，即存量资源纳入城市更新、存量资源临时改变建筑使用功能，对于商业、办公等用房来说，在不改变规划性质和土地权属的情况下，可以临时改变建筑使用功能，可以有更加灵活地推进相关工作，减少审批的繁冗程序。

严跃进同时表示，此类政策客观上是对低效用地和用房的再利用，各地今年关于低效用地或闲置用地的利用政策明显增加。

保障措施

新的指引对保障措施进行了完善。对此，上海市发展改革委称，坚守安全底线原则，增加一条综合监管措施。结合部门意见，从规范日常运营和加强监管等角度出发，在保障措施部分，新增一条“利用存量资源兴办的养老服务设施在日常运营中应严格执行本市养老服务设施规范管理的有关规定。各区政府应严格落实本行政区域内养老服务设施安全监管属地责任。民政、住房建设、消防等部门加强对养老服务设施服务运营、建筑安全、消防安全等环节的监督检查”。

具体保障措施共五项：

1.鼓励存量资源优先通过城市更新转型为养老服务设施。权利人可按照《上海市城市更新条例》及相关配套文件规定，结合养老服务设施布局专项规划，在规划评估和民政部门认定的基础上，调整规划土地性质，通过存量补地价方式，签订土地出让补充合同，按新的用地性质开发建设养老服务设施，并可享受城市更新相关支持优惠政策。

2.在规划评估和民政部门认定的基础上，临时改变存量资源建筑使用功能的，可暂不变更土地用途和使用权人。其中：利用存量资源（划拨方式取得土地的）从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价。

3.对营利性养老服务机构临时利用存量建设用地从事养老服务设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许权利人补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。

4.利用存量资源兴办的养老服务设施，经民政部门认定，可按照有关规定享受养老服务设施建设补助、运营补贴，以及税费减免、水电气与有线电视费用优惠等。

5.利用存量资源兴办的养老服务设施在日常运营中应严格执行本市养老服务设施规范管理的有关规定。各区政府应严格落实本行政区域内养老服务设施安全监管属地责任。民政、住房建设、消防等部门加强对养老服务设施服务运营、建筑安全、消防安全等环节的监督检查。

澎湃新闻记者 庞静涛

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