中国社会报：公办养老机构“一院两制”改革探析

随着全面深化改革的持续发力，公办养老机构的改革也正在加快推进。公建民营、公办民营是公办养老机构改革发展的大趋势和大方向。但是，由于受资金、人员、供养对象和运营情况等因素限制，公办养老机构在改革的过程中，可采取渐进式的“一院两制”模式进行缓冲和过渡，待条件成熟后再逐步向公建民营、公办民营发展。

所谓“一院两制”，就是公办养老机构将供养老人与代养老人分区入住，将代养老人入住区域实行对外租赁经营，租赁区域的人事、收费等按企业化、市场化方式运作，通过实行“一院两制”，破解公办养老机构在职责权利、人员配置、经费拨付、收入分配等方面存在的体制机制性障碍。

多渠道推进“一院两制”

实施“一院两制”改革，需要注意方式方法，重点要把握以下几个环节。

精心设计改革方案，争取多方支持。“一院两制”涉及多个环节，需精心组织，并争取上级的大力支持。在区域划定上，将租赁区和供养区合理分开，做到各自的配套服务设施相互之间不影响。在租赁期限上，要科学设定，期限过短对民营方缺乏吸引力，期限过长存在市场风险，一般以五年以上、十年以内为宜。在合作初期，公办方可酌情减免国有资产使用费等，让民营方在轻松的氛围中集中时间、精力、能力在管理服务上下功夫，完善内部管理体系，降低成本，提高效率。

公开招标选定合作方，明晰双方权责。可采取公开招投标的方式，从社会公德、职业道德、经营者个人品德、经营能力、对养老事业的热爱程度、经济指标、诚实守信等多方面考察，优中选优。为明晰权责，督促民营方管理服务到位，公办养老机构要安排专人专班负责管理，对民营方要明确其法人资格，并监督其承担相应的法律责任。要明确规定公办养老机构的国有资产归公办养老机构所有，民营方添置的部分归民营方所有，对租赁的设备，只有使用权，并以合同的形式固定下来，防止国有资产流失。在利润分配上，民营方除按协议条款定期缴纳租金外，其余部分归民营方所有。

科学合理处置遗留问题，组织人员分流。工作人员分流可采取两种途径，一是鼓励引导员工通过登记成立民办非企业单位或公司制企业，利用专业优势承接公办养老机构日常运营和服务外包项目，实现人员分流和身份转换。二是由民政主管机关在本系统进行分流，按照个人意愿和能力，让大部分人员留在公办养老机构工作，一部分调剂到本系统内，逐步消化分流人员。在薪酬管理方面，统一实行绩效考核，按劳分配、奖勤罚懒。在服务对象方面，根据不同情况，实行“老人老办法，新人新办法”，对以往入住的老人，由物价部门核定收费价格，对新进自愿入住的老人，护理价格随行定价。

为民营方提供扶持服务，同时加强监督检查。“一院两制”能否成功，公办方对民营方的扶持是前提，监管是保障。一是在租金、合作时限和补贴上的支持。为了减轻民营方压力，公办方要积极协助民营方争取相关补贴，在租金和时限上给予适当优惠。二是提供智力支撑。公办方安排管理人员和专业技术人员，根据床位数和实际入住老人数，以一定比例充实到民营方，以提高其管理和服务水平。三是给予适当奖励。公办方要按照养老服务标准化要求，每年对民营方进行一次年度考核，根据其入住率、服务质量、社会满意度、规范管理等情况，对民营方给予资金奖励。在监督方面，要加强考察、评估与监督，当民营方出现服务不优、管理不善、投诉不断等问题，特别是存在重大安全隐患和严重不诚信等问题时，要直接介入，责令停业整顿，直至终止合同。

实行“一院两制”的成效探析

将代养区域进行市场化运作，既能保持公办养老机构社会福利服务性质，又可发挥民间运营团队的专业化养老服务优势，让老人享受到多样化的优质服务。

有利于理顺公办养老机构权责利关系。实行“一院两制”后，有利于将公办养老机构从繁重的代养服务中脱离出来，从以直接提供服务为主，转变为以购买服务和服务监管为主，以增强其内在生机与活力。在经费上，由民营方负责代养服务各项开支，能够减轻公办养老机构经费负担，同时民营方的租金可以弥补供养经费的不足，更好地改善“三无”及困难人员的养老服务工作。在管理上，通过实施分类管理，公办养老机构既能够充分履行社会托底职能，又能够最大限度地承担社会代养职能。

有利于提升民办养老机构服务水平。在前期投入上，民营方省去了土地、建筑等方面的巨额投资，仅需将必要的资金用于前期的运营运转，没有后顾之忧，可以轻装上阵。在扶持上，民营方能够享受到政府一系列有关养老方面的优惠政策，以及公办养老机构的专业养老技术人才支持。在运营上，民营方可将配餐送餐、卫生保洁等服务项目，择优外包给餐饮企业、家政公司等各类社会组织和市场主体，提升专业化水平。

有利于平衡养老服务市场。“一院两制”能够破除公办与民办之间的差异，能够运用市场的杠杆作用，优化养老资源配置，促进养老服务竞进提质、升级增效。一是机构内老人的个性化服务能够得到满足，既能享受到公办养老机构精致的硬件设施，又能享受到民营方精细的软件服务。二是服务可惠及周边老人。民办养老机构发展灵活，可利用成功经验建立分支机构，分布在周围社区，规模在50张床位左右，而且一专多能，不仅可以收住社区的失能失智老人，而且还能培育和发送护理员到家庭，为失能失智程度较轻的老人服务，还可以开办社区日间照护中心，实行喘息服务和为老人送餐服务，满足多样化、个性化养老服务需求。

作者 钱红祥 陈荆立 单位：湖北省荆门市社会福利中心

（《中国社会报》2015年10月12日2版）