从国务院常务会议频繁审议“医养结合”，看政策脉络与趋势

国务院常务会议，这个几乎每周都要出现在新闻联播里的会议，对于关注时政的朋友来说是耳熟能详。新闻里，这个会议讨论决策的，全部都是关系到国计民生的重大事项。

梳理近几年的国务院常务会议（以下简称“国常会”）我们发现，医养结合这个议题，是这个会议的“老熟人”了。分析近几年医养结合议题的上会频次与决策定调，我们能发现，国家对医养结合越来越重视，政策着力点也越来越精准。接下来，我们一起探索国常会对于我们这个国家的医养结合，到底意味着什么。

先说一说国务院常务会议

在关注国务院常务会议达15年之久的学者彭真怀眼里，它是中央政府“给人民的答卷”；在第十、十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青口中，它是“政策的风向标”；而在一位中南海的工作人员看来，它是国家治理“行政系统中最高的决策平台”，也是外界“观察施政重心的一个很好的视角”。

国务院是中国最高国家行政机关，其重要性不言而喻。而国务院领导成员作为这一国家机关的核心，他们的一大日常“功课”就是通过会议进行研究和决策。许多事关国家经济和社会发展的重大政令，都是出自他们的会议桌上。那么，国务院领导是怎么开会的？

它召开的地点是中南海内国务院第一会议室。1949年10月21日，中华人民共和国中央人民政府政务院成立当天，在这间会议室，首任总理周恩来主持召开了第一次政务会议。

亮相频繁的国务院第一会议室，要认其实不难，从会议室悬挂的画作最好辨认↓↓↓

根据《国务院工作规则》，国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持，根据需要也可安排有关部门、单位负责人列席会议。

国务院常务会议一般每周召开一次，大多选在星期三召开。按规定，国务院常务会议上讨论的诸多“高大上”的议题由国务院分管领导同志协调或审核后提出，报总理确定；会议文件由总理批印。会议的组织工作由国务院办公厅负责。会议纪要由总理签发。

国务院工作中的重大事项，必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定。按规定，这些问题可以是国民经济和社会发展计划及国家预算、重大规划，也可以是宏观调控和改革开放的重大政策措施，还有国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规。

这些重大事项，都不是随随便便就能拿上会议桌的。它们必须经过深入调查研究，并经研究、咨询机构等进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先征求意见；涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的，要进行社会稳定风险评估，并采取听证会等多种形式听取各方面意见。

而在作出重大决策前，国务院还要根据需要通过多种方式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、社会公众等方面的意见和建议。

因此，一旦确定议题上会，往往就意味着要“定事”，即就意味着要把议定方案转变成具体可操作的措施了，即时间表与路线图，落实到具体部门。

因此，关于养老服务行业以及医养结合的议题，一旦“上会”了，就意味着后续会有具体的推进与落实举措。

近五年来国常会的“医养结合”议题

梳理五年来的国务院常务会议，不难发现，医养结合始终是政府关注的重大问题。

2015年11月11日，推进医疗卫生与养老服务结合，更好保障老有所医、老有所养。

2017年8月30日，确定促进健康服务业发展的措施，满足群众需求提高健康水平。

2018年11月28日，进一步发展养老产业，推进医养结合提高老有所养质量。

2019年9月11日，深入推进医养结合发展，更好满足老年人健康和养老需求。

2015年11月11日的国常会：推进医疗卫生与养老服务结合，更好保障老有所医、老有所养。

这次会议指出，推进医疗卫生与养老服务相结合，是深化医改、应对老龄化、增进亿万家庭福祉的惠民举措，也能带动大量就业。同时，会议确定推进医疗卫生与养老服务结合的三大举措：

一是促进医养融合对接。医疗机构为养老机构开通预约就诊绿色通道，养老机构内设的医疗机构可作为医院康复护理场所。支持养老机构按规定开办老年病、康复、中医医院和临终关怀机构等。推进基层医疗机构与社区、居家养老结合，为老年人家庭提供签约医疗服务。

二是鼓励社会力量兴办医养结合机构，支持医疗资源丰富地区将公立医院转为康复、老年护理等机构。

三是强化投融资、用地等支持，扩大政府购买基本健康养老服务，创新长期护理保险等产品。会议决定，在全国每个省份至少选择一个地区开展医养结合试点示范。

会后不久的11月18日，国务院办公厅以国办发〔2015〕84号转发原卫生计生委、民政部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、原国土资源部、住房城乡建设部、全国老龄办、中医药局《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》。该《意见》分充分认识推进医疗卫生与养老服务相结合的重要性，提出基本原则和发展目标、重点任务、保障措施、组织实施5部分15条。

其中，重点任务是：建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制；支持养老机构开展医疗服务；推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭；鼓励社会力量兴办医养结合机构；鼓励医疗卫生机构与养老服务融合发展。

2017年8月30日的国常会：确定促进健康服务业发展的措施，满足群众需求提高健康水平。

会议要求，要增强发展健康服务业的紧迫感，并提出六项具体措施：

一是研究制定健康产业发展行动纲要，科学界定内涵，建立长效支持机制，推进医疗健康与养老、旅游、体育、互联网等有效融合，形成功能齐全、结构合理的产业支撑体系。

二是进一步深化简政放权、放管结合、优化服务改革。发展改革委要抓紧出台社会办医疗机构、养老机构设置的跨部门全流程综合审批办法，破除制约发展的各种障碍。加快推动二级及以下医疗机构设置审批与执业登记两证合一。对养老机构内设诊所实行备案制。

三是卫生计生委要牵头尽快建立综合监管制度，运用“双随机、一公开”方式，加强事中事后监管。对新型健康服务机构、跨界融合服务等探索实行包容、审慎、有效监管，营造公平公正的发展环境。

四是加大医疗、护理、康复等短缺人才培养力度，支持发展重大创新药物、短缺药物、康复辅助器具等健康产品，满足市场和群众需求。

五是注重利用社会力量补齐健康服务短板。调整和新增健康服务资源优先考虑社会资本。鼓励社会力量发展健康体检、专科医疗等服务。放宽外资投资举办诊所的股比限制。开展居家和社区养老服务改革试点，大力扶持专业服务机构并鼓励其他组织和社会志愿者为居家老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等服务。

六是财税部门要抓紧研究调整社会办医疗、养老企业所得税政策，加大支持力度。加快建立适应医师多点执业的人员聘用退出、教育培训、评价激励、职务晋升等机制。鼓励发展保障型商业健康保险。多措并举推动健康服务业规范有序加快发展。

2018年11月28日的国常会：进一步发展养老产业，推进医养结合，提高老有所养质量。

这次会议指出，适应庞大老年群体多样化多层次养老需求，促进养老服务增加供给、改善质量，是践行以人民为中心的发展思想、保障改善民生的重要举措，也有利于扩大就业、提升服务业水平。会议听取了医养结合工作汇报，并对医养结合工作提出四项具体要求：

一要求强化支持政策落实，促进现有医疗卫生和养老机构合作，发挥互补优势。

二要简化医养结合机构设立流程，实行“一个窗口”办理。

三要将符合条件的养老机构内设医疗机构纳入医保定点范围。

四要促进农村和社区医养结合，建立村医参与健康养老服务的激励机制。鼓励医护人员到医养结合机构执业，并在职称评定等方面享受同等待遇。

2019年9月11日的国常会：深入推进医养结合发展，更好满足老年人健康和养老需求。

会议确定了深入推进医养结合发展的五项措施。

一是简化审批。养老机构举办二级及以下医疗机构的，设置审批与执业登记“两证合一”。医疗机构利用现有资源提供养老服务的，其建设、消防等条件，可依据医疗机构已具备的资质直接备案。

二是通过完善价格机制、取消不合理审批、实行“一窗办理”等，鼓励社会力量举办医养结合机构。

三是鼓励养老机构与医疗、康复、护理等机构合作，支持上门服务，大规模培养养老护理等人才。

四是落实对医养结合机构的税费、用地等优惠政策。符合基本医保范围的医疗服务费用由基本医保基金支付。鼓励有条件的地方按规定增加纳入基本医保支付范围的医疗康复项目。

五是发展医养保险，增加老年人可选择的商业保险品种，加快推进长期护理保险试点。

值得说明的是，这次国常会审议通过了由卫生健康委牵头会同相关部门研究制定的《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，并由多个部门联合印发。

《意见》着眼近年来各方反映较多的制约医养结合发展的堵点、难点问题，坚持问题导向，提出了5个方面的多项政策措施。

一是强化医疗卫生与养老服务衔接。

制定医养签约服务规范，鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的签约合作。改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施，城区新建社区卫生服务机构可内部建设社区医养结合服务设施，有条件的基层医疗卫生机构可设置康复、护理病床和养老床位。

二是推进“放管服”改革。

要求各地简化医养结合机构审批登记，优化流程和环境，涉及同层级相关行政部门的，实行“一个窗口”办理。鼓励社会力量举办医养结合机构，支持社会办大型医养结合机构走集团化、连锁化发展道路。鼓励保险公司、信托投资公司等金融机构作为投资主体举办医养结合机构。卫生健康部门和民政部门要加强行业监管。

三是加大政府支持力度。

税费优惠方面，经认定为非营利组织的社会办医养结合机构，按规定享受房产税、城镇土地使用税优惠政策。投入支持方面，各地要加大向社会办医养结合机构购买基本医疗卫生和基本养老等服务的力度，各级用于社会福利事业的**公益金要适当支持开展医养结合服务。土地供应方面，要保障医养结合机构建设发展用地。对使用社区综合服务设施开展医养结合服务的，予以无偿或低偿使用，符合规划用途的农村集体建设用地可依法用于医养结合机构建设。金融支持方面，鼓励金融机构根据医养结合特点，创新金融产品和金融服务，拓展多元化投融资渠道。

四是优化保障政策。

研究出台上门医疗卫生服务的内容、标准、规范，完善上门医疗服务收费政策，为开展上门服务提供保障。加大医保支持和监管力度，厘清“医”“养”支付边界，基本医保只能用于支付符合基本医疗保障范围的医疗卫生服务费用。大力发展医养保险，针对老年人风险特征和需求特点，开发专属产品，增加老年人可选择的商业保险品种。

五是加强队伍建设。

设立一批医养结合培训基地，要求各地分级分类对相关人员进行培训。支持医务人员到医养结合机构执业，明确提出医养结合机构中的医务人员享有与其他医疗卫生机构同等的职称评定、专业技术人员继续教育等待遇。

从国常会研办“医养结合”脉络看政策趋势

从近几年的国常会审议的医养结合的具体内容来看，我国的医养结合政策已经进入深化完善阶段。

在这一阶段，相关政策真正开始了从宏观设计到具体实施，从宏观设计逐渐向具体操作层面延伸，可行性、可实施的工作逐渐增多。各地医养结合工作扎实起步，以多种形式围绕老年人的健康养老需求提供综合连续的医养结合服务。

政策文件的具体内容也更加细致，如将老年人作为重点人群纳入家庭医生签约服务、探索建立示范基地、鼓励社会力量提供医疗服务、研究出台健康分级标准、开展监测和评估工作等。具体的医养结合的工作重点以及负责单位的明确，也使得医养结合工作在落实方面更进了一步。

与此同时，同一行政部门内的不同司局之间也开始了广泛的合作，其他相关工作也开始向医养结合方面延伸，并有了相对明确的分工，如在营养工作、慢病防治、医联体建设等方面均引入医养结合服务等。

在医养结合机构的准入方面，相关行政审批方面的措施越来越细化，手续更加简便，可操作性越来越强。医养结合相关工作也已经上升到繁荣壮大健康产业、释放内需潜力，建设健康中国、全面建成小康社会等重要地位。

基于上述判断，我们认为我国“医养结合”政策将朝着以下几个方面深化并完善：

（一）制定具体实施细则，明确医疗与养老服务范围

当前，我国医养结合的工作仅是将医疗与养老资源结合在一起，使老年人在享受养老服务的同时也可享受医疗与康复护理等服务。这样的政策短期看确实提高了老年人晚年生活的便利性，但从长远角度看，这种政策不利于管理与推行，也出现了大量养老照护使用医保资金的现象。因此，为了更好地将医养结合工作推广下去，最重要的是要对“医疗”“养老”进行明确界定，医疗保险服务内容覆盖医院、诊所、牙科、药房，护理保险服务范围覆盖家庭助手、日间服务、上门洗浴、福利用具的租借、短期陪护、往返福利设施康复服务和上门康复服务等。

医疗的主要功能是治病，护理的主要功能是提高老年人生活质量。借鉴国外护理保险制度，对老年人的身体状况及需要护理的程度做出具体评估标准，同时也要相应的对医疗机构、养老机构及其他提供护理照料服务的福利机构制定具体的评估细则，结合老年人的身体状况及需求程度为其制定服务计划，在尊重老年人自立性的同时，有的放矢地提供服务。

（二）建立区域养老医疗一体化护理体系，促进服务均等化

中国老龄人口分布不均，东中部地区比西部地区老龄化程度高，农村地区比城市地区老龄化程度高，城乡老龄化失衡严重。医疗与养老资源主要集中在城市，农村的老年人无论是就医还是养老都存在诸多不便，这使得农村的养老问题越发严峻。

我国将根据各地区的实际情况，在合理配置医疗与养老资源的基础上建立区域养老医疗一体化护理体系，对老年人从生病住院开始到出院康复及痊愈进行统一管理，根据老年人的身体状况及需求为老年人提供相应的服务。这种一体化的护理体系，既为老年人巡诊就医、康复护理提供便利的服务，又使有限的医疗与养老资源得到有效的利用。同时，这种区域性的护理体系，由于其特有的地区性质，入住的老年人多数为邻里街坊与旧相识，将这些有共同经历的老年人聚集在一起，也可使老年人的精神需求得到满足。

（三）鼓励社会资本进入医养结合领域

我国医养结合工作由国家卫生健康委员会、民政部、发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部、住房和城乡建设部、全国老龄委、中医药局等部门共同参与进行。面对我国人口基数大，老龄人口多且增长速度快的现状，仅靠政府的力量很难高效解决我国日趋紧张的老年人医疗与养老的需求问题。

在市场经济不断深化的今天，我国政府在推进医养结合工作中，将简政放权，鼓励社会资本进入，引入竞争机制，实行公共服务社会化。《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》中也曾提到，要鼓励社会力量兴办医养结合机构。可以集中社会力量办大事，政府监督供应商所提供的服务质量是否符合标准，有利于供应商之间的良性竞争，更好地为老年人提供服务。

（四）重点发展社区和居家养老

无论是哪个国家的老年人，在面临养老问题的选择时都倾向于居家养老。目前，我国居家养老主要停留在平常子女或保姆照料、生病时去医院的阶段，这种单一化的养老方式很难满足老年人晚年的医疗与护理需求，同时由于其较低的专业性，也使老年人的生活存在着安全隐患。

《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》中提出，要推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭，强调要充分依托社区服务和网络平台，实现基层医疗卫生机构与社区服务机构的无缝对接。因此，要逐步完善社区的基础设施建设，通过在社区内开办医养结合机构、日托等，为附近居民提供更为专业化和便捷的服务。

（五）完善配套护理人员管理制度

目前，阻碍我国医养结合工作推进的最大障碍就是专业化的养老服务人员严重不足。我国当前养老服务业的从业人员主要为外来务工人员及下岗失业人员。他们普遍文化水平偏低，由于缺乏医疗、护理、康复等专业知识，多数只能进行简单的基本护理，而无法提供更专业的服务。收入少、工作压力大、工作强度高、社会认可度低的固有观念，使许多年轻人不愿从事养老服务工作。由于缺少护理培训及其相应的监管制度，我国的养老服务护理难以像发达国家一样形成产业规模。

为顺利推进医养结合工作，我国需要进行配套的人才管理制度建设。在鼓励高校开办养老护理专业的同时，要规范现有养老护理行业的从业资格，提高准入标准。

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