安康市：平利县积极应对人口老龄化和养老服务体系建设研究

为全面了解和掌握我县人口老龄化和养老服务体系建设情况，科学编制“十三五”规划，近期，平利县民政局和老龄办深入广佛镇、八仙镇、西河镇、人社局、计生局、统计局，采取走访、调查、座谈、查阅资料等方式，对人口老龄化和养老服务体系建设问题进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、人口老龄化现状、特点及对经济社会发展的影响

(一)人口老龄化现状。人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。国际上通常把60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。平利县辖11个镇、137个行政村、6个居委会，根据统计年报数据显示，2014年年底全县总人口230968人，其中农业人口197564人，占全县总人口的85.54%。截止2014年年底，全县有60周岁以上老年人37683人，占全县总人口的16.32%，高于全市平均系数，其中：60-69周岁老年人21973人，占老年人口总数的58.31%；70-79周岁老年人11129人，占老年人口总数的29.53%；80周岁以上老年人4581人，占老年人口总数的12.16%。按照国际老龄化标准，60岁以上人口占总人口比例达到10%(或65岁以上人口占7%)，即该地区视为进入老龄化社会。由此可以看出我县已进入老龄化，而且老龄化程度比较高。

(二)主要呈现四个突出特点

1.老龄化速度快。全县老年人口总数由2010年年底的29521人，增长到2014年年底的37683人，4年间老年人口净增8162人，增长了3.5个百分点，年均增长2040.5人，年均增长率达6.3%。预计到“十三五”末，即2020年，全县老年人口将达5万人左右，约占总人口的20%，进入深度老龄化；到2040年前后将达到最高峰值，约9万人，约占总人口的34%，还高于超级老龄化标准4个百分点。

2.高龄化趋势明显。随着经济社会的发展，人们的生活水平和生活质量不断提高，人居环境逐步改善，人口的平均寿命不断延长，高龄老人也在逐年增多。根据高龄补贴发放数据显示，全县80周岁以上老年人从2013年年底的4413人，增长到2014年年度的4581人，净增长168人，其中90周岁以上老年人净增长31人。2014年年底，80周岁以上老年人占全县总人口的2%。

3.空巢老人比例较高。随着青壮年劳动力的外出务工，留守在农村的大多是老人、妇女和儿童；近年来，农村大部分村级小学撤并，许多年轻父母进城或进镇陪读；陕南移民搬迁政策的落实，大多数搬迁户都是子女住新房，老人或因耕种不便，或因与子女关系不和睦，或因住不惯楼房等原因，仍然住在旧房；随着城市家庭小型化发展，大部分子女成家后与父母分开居住。这些因素致使空巢老人、独居老人不断增多，有的空巢老人不仅要承担着繁重的家务和农活，还要肩负着看护孙子的重任，缺少子女的关爱。据统计，全县有空巢老人9949人，占老年人口的26.4%。

4.困难老人较多。全县有农村“五保”老人4137人，城市“三无”老人99人，失能半失能老人5633人，失独老人86人。这部分老年人占老年人口的26.42%，大多数是痴、聋、哑、傻、残，生活不能完全自理，自救能力差，特别是失独老人的生活状况，更是雪上加霜，晚景凄凉。

(三)人口老龄化对我县经济社会发展的影响

随着我县人口老龄化程度的日益加深，对尚未健全的养老服务体系是严峻的挑战，必将给我县的经济和社会发展带来沉重压力。主要表现在以下三个方面：

1.人口老龄化减少了劳动力资源。人口老龄化程度加深，直接造成劳动适龄人口减少，劳动力相对短缺，导致社会生产率下降，社会生产的经济总量随之降低，不利于社会经济发展。我县属“八山一水一分田”的山区农业县，县域经济以农业为主，农业经济主要是茶饮产业、畜牧养殖业、中药材种植业等，而农业经济的发展必须依靠强大的劳动力资源。在调查中了解到，由于农业产业结构的调整和就业渠道的拓宽，大部分农民走出了农村，离开了土地，特别是随着劳务经济的发展，大多数年轻人就业于第二、三产业，从事农业生产的主要是老年人和中年妇女，靠的是传统的耕种习惯，造成大量土地撂荒，影响了新的农业科学技术推广，制约了全县农业经济的发展。

2.人口老龄化增大了家庭养老的压力。家庭养老是中华民族的优良传统，是我县主要的养老模式，也是老年人普遍认同的养老方式。随着人口老龄化进程的不断深入，家庭逐步走向小型化，家庭养老能力逐渐弱化，空巢老人和独居老人呈增加趋势，加剧了家庭养老的难度。独生子女政策的推行和生育率的下降使家庭养老资源不断减少，子女养老的负担成倍增加。人口寿命的延长，使老年人不断增多，家庭模式由4-2-1逐步趋向于8-4-2-1，成年子女无论是在经济上还是在精力上都承受着巨大压力，家庭养老模式面临着越来越严峻的挑战。

3.人口老龄化加重了财政负担。老年人口的不断增多，必将形成庞大的老年消费群体，老年人对公共服务设施、社会保障、医疗护理等方面的需求日益增加，便会导致政府对公益福利和殡葬服务设施建设、养老服务体系建设、医疗保障体系建设等资金投入不断增大。同时，政府还要负担巨大的行政事业单位离退休人员的费用、企业职工养老保险、城乡居民养老保险、老年人的医疗保险、高龄老人生活保健津贴等财政配套资金，这些支出都会随着老年人口的增多而增加，政府财政的压力会越来越大。

二、养老服务体系建设取得的成绩

(一)养老服务机构建设逐步完善。一是建成养老服务机构42所，其中：公办老年公寓1所、县社会福利院1所、县中心敬老院1所、区域敬老院5所，镇中心敬老院14所，村级供养点20个，拥有养老床位1800张，使空巢、失能半失能、城市“三无”、农村“五保”等老年人过上了衣食无忧、有人护理的幸福生活。二是建成新城、东城、西城、五峰4个社区老年人日间照料中心和22所农村互助幸福院，设置有娱乐室、健身室、图书室、亲情联络室、休息室等，无偿为老年人提供休闲、娱乐、健身等服务，受到了广大老年人的青睐。三是在县级养老服务机构、区域敬老院以及部分乡镇中心敬老院内设有医务室，聘请了有资质的医生为入住养老机构的老年人进行常规性疾病的治疗和应急、保健等，确保了入住养老机构的老年人小病不出院，大病有保障。

(二)社会保障水平不断提高。一是城乡居民养老保险全覆盖，企业职工实现了老有所养。根据县人社局养老保险金发放数据显示，2014年度，全县发放城乡居民养老保险金2612.6万元，惠及33478名老年人；发放企业职工养老保险金8060万元，惠及3805名老年人。二是高龄补贴实行“一折通”全额发放。70周岁以上的老年人按照年龄段每人每月可领取50、100、200、300元的高龄老人生活保健津贴。2014年度全县共发放高龄补贴1337.5万元，惠及15710名高龄老人。三是离退休老干部的切身利益得到保障。离退休费用财政全额保障，为离退休老干部每人每年解决了1000元的门诊补助费，退休老干部的降温费得到落实，活动经费提高到每人每年100元。四是城乡特困老人有了生活保障。城市“三无”老人80%住进了县社会福利院，集中供养和分散供养的每人每月发放800、500元生活费。农村“五保”老人集中供养和分散供养的每人每年发放生活费5800、5300元。对其他贫困老人分别落实城乡最低生活保障、临时救助等社会救助政策，困难老人的基本生活得到有效保障。据统计，2014年度落实城市老人最低生活保障1115人，农村老人最低生活保障5342人，年发放低保金1464万元。五是老有所医的问题得到有效解决。新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险制度全面落实，保险待遇稳步提高。城市“三无”老人和农村“五保”老人医疗费用由民政全额“兜底”，对老复退军人和贫困老人医疗费用给予二次救助，有效解决了困难老人看病难的问题。

(三)老年人的合法权益得到有效保障。一是通过电视、网站等媒体宣传老龄工作政策法规，县上成立了由司法机构牵头的老年人法律援助中心，各镇成立了由司法干警和民政干部组成的基层老年人法律维权服务站，无偿为老年人提供法制宣传、法律咨询和援助等方面的服务。二是无偿为65岁以上的老年人办理优待证，让老龄人充分享受优待政策。热情办理老年人的来信来访，切实解决老年人的困难和问题，最大限度地满足了老年人的需求。三是通过开展创建老龄工作先进集体、“敬老文明号”、和谐家庭，争当先进个人、孝亲敬老好儿女、十大孝子、幸福老人和好婆婆好儿媳等评选活动，大力弘扬孝亲敬老模范事迹，营造尊老、敬老、爱老、助老的社会风尚。四是成立了县老年学学会、太极拳协会、老年书画协会、老年秧歌队、“夕阳红”演出团、老年时装模特秀协会等老年团体，不仅搭建了老年人交流情感、增进友谊的平台，还丰富了老年人的精神文化生活，展现了老年人的风采。五是每年老年节之际，各级党委政府领导通过开会表彰、实地看望、走访慰问、与老人座谈联欢等多种形式开展庆祝活动，活跃了老年工作氛围，让老年人真正感受到党和政府对老年人的重视和关爱。

三、存在的主要问题

(一)认识不够到位。由于人口老龄化问题是一个长周期的演变过程，它对经济社会的影响不像自然灾害、突发事件等那么敏感和明显。目前，老龄化在我县带来的影响只是局部或部分彰显，尚未引起人们的高度重视。另一方面，因为整个社会尚处于控制人口数量，提高人口素质的巨大惯性思维和氛围中，对人口数量的关注远胜于对人口年龄结构的关注。因此，人们对应对人口老龄化、发展养老服务业的重要性、紧迫性的认识还不够到位。

(二)养老服务体系不健全。随着老龄化程度的不断加剧，老年人口对养老服务机构的需求量将随之增大。我县虽然投资巨额资金建成了县、镇中心及区域性的养老服务体系，但主要是供养农村五保老人，也还存在着集中供养率偏低、人力和经费不足、护理人员工资待遇低、不能容纳社会养老、托养的需求等问题。县老年公寓投入使用后，也只能供养百余人，承载能力有限，与社会需求相差甚远。

(三)社会化服务水平不高。服务方式单一，服务对象范围狭窄，服务内容仅限于物质供给，涉老团体的作用发挥不够。大多数村虽成立有老年协会，但因经费、人力等困难因素，不能经常性开展活动，难以为广大农村老年人提供更多更好的服务。随着空巢老人、留守老人、失独老人、失能半失能老人等问题的不断凸显，老年人精神慰藉、日间照料、急救护理等需求日益增加，而现有的社会化服务水平不高，难以满足广大老年人的多元化消费需求。

四、应对人口老龄化的对策建议

为积极应对人口老龄化，为经济社会发展创造更好的人文环境，在此提出“十三五”期间我县养老服务体系建设目标：到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，各镇和75%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务站点，社会养老床位数达到每千名老年人40张，养老服务就业岗位达到2000个以上，服务质量明显提高，敬老、养老、助老的传统美德大力弘扬，社会更加和谐，经济社会得到全面持续发展。为实现这一目标，通过调研，结合我县老龄工作实际，提出以下对策建议：

(一)加强宣传，为积极应对人口老龄化提供良好的人文环境。人口老龄化给经济社会发展带来了诸多压力，但也蕴藏着巨大商机。加快发展养老服务体系，是积极应对人口老龄化问题的有效措施，也是经济社会发展的内在要求。因此，要充分认识人口老龄化趋势加快的严峻性，对社会经济发展影响的紧迫性，以及应对老龄化战略的重要性，增强全社会的老龄意识。要大力开展敬老养老助老宣传教育，宣传党和政府关于老龄工作方针政策、法律法规、新修订实施的《老年人权益保障法》、《陕西省实施老年法办法》和《陕西省老年人优待服务办法》，把传统孝道的精髓与时代精神相结合，赋予新的内涵，形成新型的孝文化。要大力开展“传承中华美德、弘扬敬老文化”活动，动员更多的人为老年人办实事、做好事、献爱心。通过“敬老文明号”、孝亲敬老好儿女、十大孝子、幸福老人等创建活动，广泛培育和树立新时代敬老先进典型，形成为老服务光荣的理念，进一步弘扬敬老、养老、助老的优良传统，为养老服务体系的快速发展营造良好的舆论氛围和社会环境。

(二)因地制宜，加快养老服务体系建设。大力加快养老服务设施建设，既要坚持城乡统筹，又要结合城乡特点区分差异，必须做到因地制宜，经济适用，分步推进，建立灵活多样的多元化服务体系。一是切实加强城市养老服务设施建设。要按照人均用地不少于0.1平方米的标准，规划建设老年人日间照料中心、托老所、老年活动中心等养老服务设施。加快城市养老服务机构建设，在发挥公办示范性老年公寓养老服务功能的同时，再新建1所300张床位的民办老年公寓，为经济收入较高的老年人提供有偿的生活照料、康复健身、文化娱乐等服务。综合发挥公共服务设施的养老服务功能，在县文化中心和城区社区服务中心内设置老年活动中心，为老年人提供文化、体育、休闲、娱乐等活动场所，各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人免费开放。二是大力发展社区居家养老服务。发挥社区的依托和平台作用，按标准新建社区老年人日间照料中心10个，打造开放式的、人性化的养老场所，提高社区老年人的生活品质，实现城市社区老年人日间照料中心全覆盖。大力发展家政服务，支持企业和社会机构上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等服务，使老年人不出社区、不出家门就能享受到专业的照料、护理、保健等服务。支持社区利用公共服务设施和场所，组织开展老年文化体育等活动。三是不断完善农村养老服务机构。将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高供养标准，“十三五”期间，新建区域敬老院4所、镇中心敬老院3所，新增养老床位840张，努力提升托底型养老水平。健全农村五保供养服务机构功能，在保证农村五保对象集中供养的前提下，支持供养机构改善设施条件并向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。充分利用农村社区服务中心、农家大院、闲置校舍等资产，加快推进农村幸福院建设，为农村老年人提供互助养老服务，力争“十三五”末，建成农村互助幸福院50个，覆盖所有中心村，逐步提高农村养老服务水平。四是积极推进医养结合养老模式。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设立医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，县级医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年病、慢性病防治和康复护理。社区卫生服务机构、村卫生室应当为辖区内的老年人建立健康档案，提供上门诊视、健康查体、保健咨询等服务。

(三)优化政策，加大对养老服务机构建设的扶持。一要保障建设用地。将养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本兴办的非营利性养老机构与政府建立的养老机构享有相同的土地使用政策。对营利性养老机构建设用地，要按照国家对经营性用地的管理规定，优先保障供应，依法办理有偿用地手续。二要加大社会融资。利用“中国最美丽乡村”这张国字牌名片，依托女娲文化资源、旅游资源和生态资源等优势，积极打造我县生态休闲健康养老品牌，吸引、推动社会资本进入养老服务事业，支持社会力量举办养老机构，把人口老龄化给经济社会发展带来的压力转化为促进经济社会发展的“银发”红利。尽快出台《平利县关于加快养老服务业发展意见》，明确相关政策，鼓励吸引民间资本投入建设养老服务机构，以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等方式支持养老服务机构建设。三要实行税费优惠。对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，在计算应纳税所得额时依法按比例扣除。对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。境内外资本兴办养老服务组织和机构应享有同等的税费优惠政策。四要给予补贴支持。加大县财政对养老服务机构建设配套资金的投入力度，对社会资本投资建设的非营利性养老机构，给予一次性建设补贴。采用公建民营方式的养老机构，运营期间享受非营利性养老机构的运营补贴政策。社会资本兴办的全托型社区老年人日间照料中心享受非营利性养老机构建设补贴，日托型社区老年人照料中心享受运营补贴。

(四)加强公墓建设，服务老年人“最后一公里”。生老病死是自然规律，任何人都无法逃避。人口老龄化在给殡葬工作带来巨大压力的同时，也助推着殡葬事业的发展。因此，不让殡葬工作成为服务老年人“最后一公里”的“短板”，就必须加快推进殡葬改革，树立厚养薄葬的养老理念，营造文明、绿色、节俭的丧葬新风尚。要以县城、集镇、大型农村社区、行政村为节点，立足当地治丧需求和城乡建设总体规划，统筹安排布局，加强和完善公益性公墓、殡仪馆、骨灰堂等殡仪服务场所基础设施建设，形成覆盖城乡的殡葬公共服务体系。“十三五”期间，建成县殡仪馆1个，城市公益性公墓1个，农村公益性公墓25个，达到基本殡葬服务均等化，为广大老年人提供优质的“最后一公里”服务，解决老年人死有所葬的问题，让老年人活得很幸福，死后有尊严。落实贫困老人基本殡葬服务费用减免或补贴措施，保障城乡低收入老人、低保家庭老人、城市“三无”老人、农村“五保”老人、老复退军人的基本殡葬需求，切实解决困难老人死不起的问题。

(五)强化队伍建设，为养老服务提供人力资源。引导公益慈善组织参与养老机构建设、养老产品开发等，支持基层群众性自治组织开展居家养老互助服务。积极扶持发展各类为老服务志愿组织，开展志愿服务活动。倡导机关干部和企事业单位职工、广大学生参加养老服务志愿活动。职业技术学校要增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才。加强从业人员职业技能培训，推行养老机构院长资质培训和养老护理员持证上岗制度。落实公办养老机构聘用人员薪酬待遇，公益性岗位优先用于公办社会福利机构和农村五保供养服务机构。对在养老服务机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格，社会养老机构与公办养老机构工作人员在技术职称评定、继续教育、职业培训等方面享受同等待遇。

(六)凝聚各方力量，提高社会化养老服务水平。要按照“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，通力合作，齐抓共管，有序推进我县养老服务体系的发展。要积极创造条件，鼓励和支持老科协、老体协、老年学学会、老年体校、村老协等涉老团体积极开展各项为老服务工作，充分发挥老年社团作用，组织和引导老年人开展力所能及的健身活动，活跃老年人精神文化生活，提高生活质量，让老年人老有所乐、老有所为。发挥老龄委成员单位职能作用，汲取社会各方力量，为老年人提供免费体检、科普知识学习、健康教育、交通便利、社会照料等方方面面的服务。每年为65周岁以上的老年人免费体检一次，落实65周岁以上老年人城市公共交通费用，不断提高社会化养老服务水平，竭力满足老年人日益增长的物质生活和精神文化需求，积极应对人口老龄化。(张艳)