加快南阳市健康养老服务业发展的调查与思考

我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，人口老龄化形势日益严峻。积极应对人口老龄化问题，是主动适应经济发展新常态的一项紧迫任务，也是关系到能否实现小康社会的战略性问题。南阳市作为全省较早进入老龄化社会的城市之一，如何正确引导和发展养老服务业、建立健全社会化养老服务体系，是摆在我们面前亟待解决的问题。市政协围绕这一专题组织相关单位、专家进行了深入调研，在外出考察学习、市内实地走访、调研、座谈，充分吸纳借鉴外地经验、广泛征求各界意见建议、认真收集研究相关资料的基础上，形成如下调研报告。

一、当前南阳市养老服务业发展现状

(一)南阳市人口老龄化现状

60周岁以上老年人口占总人口比例达10%以上，是国际通用的进入老龄化社会的标准。南阳市在1998年进入老龄化社会，全市老龄化呈现以下特点：一是基数大。至2013年底，全市60周岁以上老年人口达148.68万人，占全市户籍人口的14.79%，占全省老年人口的11.4%。二是增长快。近三年来，全市老年人口以每年3%的速度递增，预计到2020年全市老年人口将达到170万人，约占总人口的17%。三是高龄化。至2013年年底，全市80岁至89岁老人17.52万人，占老年人口的11.8%;到2020年全市80周岁以上高龄老人将超过26万人。四是空巢化。南阳作为农业大市、劳务输出大市，众多农村年轻劳动力进城务工，老年人口空巢率不断提高，空巢化现象日益突出。四是城乡差别大。城市养老机构“吃不了”，乡镇养老院“吃不饱”。主要表现为农村敬老院规划床位比重大，实际使用少、闲置多，城市社区养老床位占全市城乡社区居家养老服务床位数比例低，缺口大。

(二)南阳市养老服务业开展情况

1.政策启动逐步推行。南阳市2014年8月出台了《关于加快养老服务业发展完善养老服务体系建设的实施意见》，对全市养老服务业进行了系统化设计、制度化安排，明确了发展目标、任务，工作启动推开。

2.设施建设逐步加强。至2014年年底，全市共有各类社会养老服务机构365家(含敬老院、光荣院、福利院、老年公寓)，床位总数4.29万多张。其中，国有养老机构317家，床位3.74万张;民办养老机构48家，床位5533张。另外，全市城乡社区居家养老服务机构达到351个，床位数10019张。

3.行业管理得到重视。2014年全面实行《养老机构许可证》制度，并对养老机构的服务项目、内容及相关标准、要求进行规范。

4.医养结合探索推进。试行医养结合新模式，现有健康养老机构市九院、市三院、同仁中医院3家，并有多家医疗机构设置有老年病科，医养结合床位近300张。社会资本已进入南阳市健康养老领域，有多处养老地产或社区养老场所正在建设中;社会资本参与公立医院改制，多家医院实施整体搬迁、扩大规模、提供健康养老服务。

二、南阳市养老服务业发展存在的问题

(一)统筹规划不足，工作协同不够。市县乡三级党委政府尚未将养老服务业发展列入国民经济和社会发展规划及政府职能部门专项规划，在场所建设、人员配备、工作部署和政策措施等方面有待加强。由于养老涵盖的民政、卫生、税务、住房等近20个部门，部门之间责任不明晰，以致部门间难以协同。

(二)政策出台不到位，执行落实欠力度。一是政策措施不完善。2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》以来，民政部、河南省及省民政厅围绕养老服务业发展已先后下发了10多份文件，而南阳市除下发《关于加快养老服务业发展完善养老服务体系建设的实施意见》以及正酝酿出台《南阳市健康养老行动计划》外，相关配套政策尚未出台;在县区层面，都还没有结合本地实际出台发展养老服务业的具体措施。二是执行落实不到位。省政府针对养老服务业发展出台的土地、税收、信贷、用水、用电等优惠扶持政策，地方基本没有落实;各县(区)受财力所限，对落实高龄津贴、养老机构建设和运营补贴等老年福利政策执行不力，财政年度预算中尚未开列关于老年福利工作的专项资金。三是政策宣传不到位。相关养老政策在公众及养老机构中知晓度极低。

(三)用地瓶颈制约严重，养老机构发展困难。一是缺乏养老机构设施建设用地专项规划。现行城镇土地总体规划中尚未有养老建设用地专项规划，导致现有民办养老机构拿地难，即使勉强拿到地，用地手续也很难完善。二是划拨用地政策可操作性不强，基本没有得到有效执行。南阳市现有48家民办养老机构无一家拿到划拨用地，绝大部分完全依靠租赁场地举办，极少数通过出让竞拍拿地;公办养老机构也存在立项之后因无规划用地而难以投建的问题，养老用地扶持政策形同虚设。这是制约南阳市养老机构扩大规模、满足需求的最大瓶颈。

(四)养老服务滞后，供需矛盾突出。一是配套服务跟进不力。由于养老行业缺乏统一服务标准、监管不到位以及收费标准低(800元/月～2400元/月)，专业化、精细化、人性化服务基本没有。90%的养老机构未设置专门的卫生室或配备老年医疗护理康复设施，老年人日常预防和常见病、多发病的诊疗通常都需要到乡、县、市内医疗机构进行。二是养老床位严重不足。南阳市老龄人口近150万人，而现有机构养老床位4.29万张、居家养老床位1.01万张，仅占3.5%，缺口很大，政府通过“补砖头”、“补床头”、“补人头”推动养老服务业发展的力量不足;按南阳市每年老龄人口增长3%测算，每年仅增长部分就需床位约1万张以上;若2020年老龄人口增至170万，供需矛盾将更为突出。三是护理员招工难、留人难、缺口大。养老护理员工作苦累脏，劳动强度大、社会地位低、工资收入少，从事者大多是“4050”人员年龄大、体质差、无专业护理知识，且人员奇缺，难以满足老年人多层次、多方面的服务需求。

(五)居家养老负担沉重，压力巨大。受经济条件和网络服务不健全制约，目前南阳市居家养老面临经济、精神负担重、缺乏专业护理和便捷上门服务等诸多难题;在未来，面对二四格局(两个子女负担4个长辈)，养老问题将愈发突出。

(六)养老观念落后，认识极不到位。一在个人层面，受传统以家庭为主养老观念的束缚，绝大部分老年人不愿到养老机构去，担心自己的尊严、子女的面子;子女们也不愿送老人到养老机构去，怕担不孝骂名，怕受无能指责。二在社会层面，由于对养老的责任主体缺乏明晰的认识，所以随波逐流、漠然视之，没有形成浓厚的舆论氛围，没有起到积极的推动作用。三在政府层面责任意识不浓，缺乏跟进举措，全市养老服务业基本处于自我发展状。

三、关于加强南阳市健康养老服务业发展的建议

养老是关涉千家万户的全民事业，是全面建成小康社会的重要组成部分。为促进南阳市健康养老服务业发展，特提出以下建议：

(一)提高认识，强化宣传，高度重视养老服务业工作

南阳市作为老龄化较为突出的人口大市，各级政府应明确担负的责任和义务，切实提高对养老服务业发展的认识，增强紧迫感、责任感，把积极应对人口老龄化上升为全市的一项长期战略任务，将推进社会养老服务体系建设作为重要民生工程来推进。应尽快把现代养老理念和养老政策纳入宣传范畴，加强引导，在全社会营造尊老敬老爱老的氛围。

(二)制订规划，完善政策，为养老服务业发展提供依据和支撑

一是建议将健康养老服务业发展纳入南阳市“十三五”规划和中长期规划。尽快制定南阳市社会健康养老服务体系建设规划，设计南阳市城乡健康养老服务业发展的“路线图”和“时间表”。二是建议尽快完善健康养老服务业发展配套政策措施。加强顶层设计，出台以下政策措施：其一，完善土地供应政策。将各类养老服务设施建设项目用地纳入城镇土地利用总体规划和年度建设用地供应计划。其二，完善财政投入政策。各县区按上年度户籍人口中的老年人数，合理安排养老服务事业经费，列入同级年度财政预算并根据发展需要逐步加大投入;推行政府购买服务、购买岗位、购买专业和中介组织服务，对老年人居家养老必需的社会化服务实施政府全额或部分补贴。其三，尽快制订“全市民办养老机构资助办法”、“全市敬老院建设运营补助办法”、“全市居家养老服务实施办法”以及高龄、失能老年人补贴政策等 ，强化政策驱动，提供有力支撑。

(三)多措并举，多元发展，加快健康养老服务业体系建设

1.政府发挥养老兜底作用，办好公办保障性养老机构。一是强化示范引领。通过积极争取国家养老养护楼项目，尽快建设一批养护型、医护型等具有示范引领作用的办公养老机构使其发挥示范引领、专业培训作用。带动公办养老机构全面提升水准。二是完善兜底措施。政府尽快完善农村养老服务托底的措施。将符合条件的“三无”人员全部纳入供养范围，适时提高供养标准，真正实现老有所养目标。三是解决实际问题。逐步解决当前农村敬老院事业单位法人登记、管理人员编制和补贴待遇低等问题。

2.大力发展居家养老服务网络。居家养老是解决南阳市老龄人口基数大、养老机构基础差的基本途径。建议出台《关于发展南阳市居家养老服务的办法》，尽快编制南阳市居家养老服务发展规划，制订实施方案逐步建立县区、街道(镇)、社区(村)三级居家养老服务网络。实施居家养老试点示范工程，在县区、街镇建立居家养老服务指导中心，负责居家养老服务的培训、示范和统筹规划;在社区(村)设立居家养老服务中心，负责统筹开展社区日间照料和居家养老上门服务。通过实施典型引路、以点带面，促进居家养老服务城乡一体化。

3.加强社区医养结合日间服务中心建设。以社区卫生服务机构为依托，拓展功能，建立日间照料中心，实行分片划区、统一标准、统一验收、统一管理，由街道、乡镇牵头负责实施。要求每个街道办事处至少建一个，鼓励连锁经营，力争在2020年建立起全覆盖的社区日间护理中心网络。探索推行“虚拟养老院”模式，创造条件建设"12349"居家养老信息系统。

4.积极推进医养融合发展。医养融合发展是健康养老产业发展的趋势和重点。一是出台扶持政策，引导有条件的一、二级医院，转型为针对高龄失能长期卧床、肿瘤晚期患者的护理院、康复院和临终关怀中心，走医养结合发展的路子。二是加快推进现有养老机构完善医疗配套设施。要求机构养老、居家养老、日间托老机构实现与就近医疗机构、大型医疗机构建立合作关系，开展预约诊疗、转诊转介、预防保健、上门诊视、家庭病床、健康咨询等服务。三是采取措施消除医养融合发展的障碍。医养融合发展的最大障碍是目前的医保政策不支持养老机构内的医疗服务，按住院走时间长、人均费用高行不通，按门诊走不报销、个人负担不起，应向上级反映，修改医保支付政策，消除障碍，促医养融合发展。

5.加强政策引导，鼓励社会资本投建高端养老综合体。尽快出台《全市民办养老机构资助办法》，强化政策扶持，引导社会资金投建多功能、综合型医养结合的大型养老机构，形成一批规模化、连锁化的知名大型养老机构。民政、卫生、发改等部门要做好统筹测算，列出推进计划，力争到2020年，社会力量兴办养老机构床位达到2万张以上。

6.加强养老服务专业人才队伍建设。将养老专业人才培养纳入继续教育、职称和就业培训体系，加强培养和引进。一是鼓励南阳理工学院、南阳医专及各职业院校开设老年医学、康复、营养、心理、护理、社会工作等相关专业，培养一批专业护理人才，鼓励各培训机构开展护理人员专业技能培训。二是政府建立专业社会工作人才引进机制，通过政府购买服务等方式，大力引进专业社工。三是市人社部门切实推行职业资格制度，民政部门有计划、有组织地加强对从业人员的护理技能培训，共同提高养老服务从业人员持证上岗率。

(四)挖掘潜能，找准优势，充分发挥中医药业在健康养老服务业工作中的助推作用

发挥南阳市中医药特色优势。一是大力推进中医(药)“治未病”服务。由卫生部门实施“中医(药)健康促进”战略，做好中医药预防保健服务全国试点工作，发挥中医药在健康调理、亚健康恢复、慢病防治等多方面的优势，积极开展中医(药)养生保健调理服务，为健康养老提供中医支持。二是建议尽快提升各级中医医疗机构服务能力。卫生部门应积极改善各级中医医疗机构基础设施条件，积极推广中医药适宜技术，加快各级中医院专科专病建设，建名院、造名科、树名医;发挥中医药优势，发展老年病服务科室。鼓励各级中医机构引进社会资本，建设医疗养老机构，打造南阳中医健康养老服务品牌。三是建立药膳养生养老产业研发基地。研发具有抗衰老、抗血管硬化、降脂减肥、益智、补钙等功用的药膳饮食、中药饮片产品品种，大力发展药膳食疗养生产业。鼓励研发以中药为基础的其他保健品、日用品、食品添加剂等绿色产品，形成绿色产业链。到2020年，最好能培育5个以上驰名药膳饮食产品品种，打响药膳服务品牌。

(五)加强领导，健全机制，保障养老服务业健康快速发展

一是成立养老工作专门领导机构。由相关市领导牵头，民政、卫生、发改、财政、国土等相关部门参与，加强统筹协调和重大问题解决，抓好具体工作落实。二是建立联动推进机制。推行部门联席会议制度，明确相关职能部门在养老工作中的责任，实行台账管理，力促工作落实。三是建立监督评估机制。建立专业机构对全市养老事业发展、养老机构运作、养老服务质量进行监督、评估，建立数据库，强化日常管理，提升管理水平。四是建立养老工作考核机制。将健康养老服务发展指标纳入南阳市各级政府绩效考核目标和民生实事项目，做到养老工作与其他工作同谋划、同推进、同考核，促进其健康快速发展。(政协南阳市委员会)

信息来源：南阳日报