养老服务融合发展的对策建议

国务院办公厅 2019年4月发布的《关于推进养老服务发展的意见》，对推进居家、社区和机构养老服务融合发展提出了明确要求，这将是今后一段时期养老服务体系建设的主要遵循。针对实践中的瓶颈和实践对顶层设计缺陷的反照，本课题组提出如下建议。

（一）对老年人家庭成员和社区志愿者免费培训

目前社区的养老服务提供主要是承接政府购买项目，是准公共产品。在居家养老作为养老服务体系基础性支柱、家庭自我养老服务为主的情况下，政府支持对老年人家庭成员和社区志愿者进行免费培训显得必要而迫切。传统家庭养老对老年人的特殊需求缺乏科学认识，因而回应不准确不充分，需要专业化的培训和启蒙。社区志愿者是弥补社会养老服务和家庭养老服务缺失的重要力量，应该充分重视和运用。

（二）探索“物业服务+养老服务”模式

对于社区居家养老服务提供，社区物业服务企业具有很多天然的优势，比如多项业务合并运作节约成本的优势，熟悉养老家庭状况工作人员随叫随到的优势等等。支持物业服务企业开展养老服务，是补齐社区短板低成本高效益的选择。某社区物业在2022年2月的宣传资料显示，其工作人员义务帮助了一位本社区的独居老人晒被子，老人很感激。但是，这种举动没有形成常规服务，只是偶尔为之，没有持续性。

（三）打造社区“三社联动”机制

应以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为中坚，社区志愿者为支撑，积极探索互助养老服务。建立志愿服务记录制度，探索“学生社区志愿服务计学分”“时间银行”等激励性做法，充分调动各类主体参与社区养老服务的积极性。    

（四）支持养老机构向周边进行功能辐射

养老机构实现功能辐射，为周围居家养老和社区养老提供支持，是实现居家、社区和机构养老一体化发展的关键一环。居家社区养老服务提供、技能培训、业务指导，都离不开机构专业、规模优势的发挥。   

（五）积极推动“机构社区化”和“社区机构化”

机构社区化就是要大力发展社区嵌入式小型养老机构，并把服务延伸到居家和机构之外的社会；社区机构化就是要在社区内发展多种形式的社会养老服务机构和组织，如医疗卫生机构、助餐助浴机构、日间照护机构、聊天陪伴志愿者组织等，而不仅仅是养老机构，以专业化细分服务涵盖并做实养老服务。   

（六）提高普通老人支付能力

我国老年人养老服务的需求意愿与行为之间存在明显的悖离，近30%的老年人未将需求意愿转化为实际的利用行为，主要原因是支付能力不足。在不增加政府支出的情况下，可考虑改革补贴对象，将每年补贴给养老机构的“建设补贴”和“运营补贴”直接补贴给经济困难的老人，即由“补砖头”“补床头”转向“补人头”。    

（七）建立支持家庭养老政策体系

基于血脉亲情的缘故和社会心理的习惯，家庭在情感关怀和心理沟通方面的作用不可替代。家庭在养老方面的最基础地位，仍将在相当长的时期内保持下去。应针对家庭养老能力弱化的问题，完善家庭支持政策，政府、企业和社会共同合理分担家庭养老的责任。现在养老育幼的家庭税收抵扣已经实现，虽然抵扣额度有点低。男性休产假也基本普及，养老政策应效仿育幼政策，将养老假政策化法律化。  

（八）尽快将长期照护保险覆盖全体老人

政府应将保基本和福利多元化相结合。“一人失能，家庭失衡”是失能失智老人家庭面临的重大困境，更是独生子女家庭难以承受之重。应认真总结第一、第二批试点城市的经验做法，特别是已经先行实施城乡居民长期照护保险的上海、北京、青岛、成都等地的成功经验，科学测算资金需求，合理分配投资责任，尽快将长期照护保险覆盖面扩大到全体城乡居民。这也是间接提升老人对社会养老服务的消费能力。   

（九）建立区级以上养老服务信息平台

养老机构跨区域发展已经相当普遍，老年群体的流动性也日趋增加，信息平台建设至关重要，资深养老机构早有呼吁。搭建统一的、高级别的最终目标是全国性的养老服务信息平台，是推进居家、社区和机构养老服务一体化发展的基础性工程。应以“智能化服务、大数据应用、全流程监管”为宗旨，打造覆盖养老服务所有环节的大数据平台。目前平台建设政府介入不足。

 （十）政府购买倾斜智慧养老服务和产品

虚拟养老院是大众化养老服务的未来形态，它的初级阶段是智慧养老。现代网络信息技术是联通家庭、社区和机构的最有效的手段，智慧养老也是提高养老服务质量、节约服务成本的不二选择。通过智慧居家社区养老平台，服务人员与老人的配比能从1∶5提高到1∶10，企业人力成本显著降低。政府购买倾斜智慧养老服务和产品，是促进三种养老服务融合发展的强劲推动力。南宁市“3+6”的智慧社区养老模式设计值得借鉴。鉴于线上网络建设的复杂性，社区可优先发展智能养老用品的租赁服务。   

（十一）社区和机构积极搭建互助养老平台

互助养老包括老年人内部互助、代际互助和社会互助等多种形式。老年人群体内部互助养老也并不意味着互助体内部的绝对自给自足，还是会需要外部的一些服务，相当于养老小团体团购服务。社区互助养老是社区和居家养老多元化形式中的一种趋势性存在，通过这种相对新型的养老模式，也能促进居家、社区和机构养老的融合发展。  

（十二）加强养老服务融合发展制度建设

目前，强调居家社区机构融合发展还只是停留在一句话表述的倡导，相关立法还未见到，政策也鲜有，制度建设与这一事项的重要性不匹配，还需要一系列的制度体系进行落实。应总结地方立法经验，结合养老服务融合发展中面临的困境，提出养老服务立法的基本原则，融合发展养老服务应当解决的关键问题，规范化法定化政策导向和需要开展的工作项目与程序。