郑秉文：推动个人养老金发展必须切实加强顶层设计，动员所有政策资源

意见领袖丨四十人论坛

　　本文要点

☞ 我国个人养老金发展的最大劣势在于资本利得税缺位。在场外证券投资收益免税的条件下，通过税收优惠来吸引投资者入场较为困难。

☞ 推动个人养老金制度建设，必须不断完善顶层设计，将顶层设计和“摸着石头过河”结合起来，并处理好本土特色与一般规律的关系：

• 首先要解决好制度目标和模式选择的问题，将第三支柱的功能定位明确下来。

• 其次需高度重视制度设计和产品设计，例如同时引入EET和TEE两种税优计划供百姓选择——凡是第三支柱发展较好的国家，模式设计一定既包括EET模式也包括TEE模式。中国没有资本利得税，且因个人所得税起征点较高，纳税人数很少，纳税人数量随着起征点的变化七、八年波动一次，更需建立EET和TEE两种模式。

• 最后是要动员所有政策资源，为第三支柱的发展创造更加有力的政策环境。

☞ 理财子公司的最大优势在于其短期理财产品，而短期理财产品的账户交易十分活跃，在中国个人养老金制度的发展建设中是有市场的。

——郑秉文 中国社科院世界社保研究中心主任

* 本文为作者在CF40双周内部研讨会“个人养老金制度建设与市场布局”上所作的主题交流。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场。

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　　第三支柱发展痛点

　　在于制度设计尚不完备

第一，关于银行理财子公司参与个人养老金市场投资管理的问题。

理财子公司最大的优势在于其短期理财产品。短期理财产品在中国发展时间相对很长，产品深入人心，覆盖面比较大，对散户的理财方式影响很大。

短期理财产品在中国第三支柱的发展建设中有没有市场？肯定是有的，且不仅体现在生命周期基金（Life-Cycle Funds）或称目标日期基金（Target Date Funds）上。

在我看来，中国人讲究“打麻将”文化，享受摸牌、胡牌的直接参与感。这是银行理财产品市场的文化基础。像生命周期基金这样的每月在工资中扣除一定金额、几十年后获得一定收益的模式，并不完全符合很多中国人的文化取向，但对那些早九晚五的上班族和一部分职业群体是非常适合的；而在中国目前并不十分成熟的投资市场中，短期理财产品的账户交易十分活跃。

由此来看，短期理财产品在中国个人养老金制度的发展建设中在一定时期内是有市场的，因此，银行理财子不要忽视这个优势、特点和市场，制度设计者也需考虑到这个问题，不要有偏废。

有观点认为，商业银行发展养老金融具有客户覆盖面广的天然优势。例如，邮储银行拥有近4万个营业网点，覆盖中国99%的县市，且服务个人客户达6亿户等。需要注意，国有大行在用户渗透率方面都很好，这一优势毋庸置疑，但这并不是解决和建立中国养老金市场最主要的痛点问题。

实际上，中国建立养老金第二、第三支柱的难点也不在于销售渠道不足，而在于制度设计尚不完备，无法满足业界的各类需求，难以激励和触发这个潜在市场。这也导致，一方面养老产品上架后无人问津；另一方面，长期亏损导致金融机构不愿再售卖养老产品。

7年前推出的税优健康险和4年前的税延型商业养老险试点，效果均不及预期，这两个案例足以说明，第三支柱能否发展起来的关键主要在于制度设计和产品设计，与销售渠道基本无关，与销售网点的多少也基本无关。

第二，关于养老产品的税收优惠模式问题。

凡是第三支柱发展较好的国家，模式设计一定既包括ETT模式也包括TEE模式。单纯强调EET模式，实践起来肯定会出问题。

即使在资本利得税很普遍的美国、加拿大等国，也需结合EET和TEE两种模式，才达到了目前较高的第三支柱覆盖率。这里“第三支柱覆盖率”的概念是指一国加入第三支柱的人数与15-64岁人口数量的比值。按照这一口径，美国的第三支柱覆盖率是19.8%，加拿大是67%，新西兰是98%。

中国没有资本利得税，且因个人所得税起征点较高，纳税人数较少。而EET模式的意思是，缴费阶段免征企业所得税和个人所得税，积累阶段免征个人所得税，只是领取阶段征收个人所得税。由此带来的一个矛盾是，缴纳个人所得税的人群的收入条件等一般较好，每年缴纳1.2万元的个人养老金对这个群体似乎吸引力不是太大，对这部分群体的缴费额上限可提高，例如2.4万元/年或3.6万元/年，目的是提高对这个群体的制度激励性。而大多数中低收入收入群体对养老金较为在乎，但他们却很可能不是纳税人，个税延迟的政策对这个群体而言是“无感”的。总体说，EET所能发挥作用的那个群体，跟企业年金是同一个群体，覆盖率是有限的。

相比之下，TEE模式的意思是，只在缴费环节征收企业所得税和个人所得税，积累环节和领取环节均免征个人所得税。结合我国实际来看，在这种模式下有许多人群无需纳税，这个群体是庞大的，也是有市场需求的。由此看来，中国需同时将建立EET和TEE两种模式，针对和适用于两个不同的群体。

学界有人提出EEE的问题，有这样的声音，初衷是好的，是可以理解的，是想实施更大的优惠力度，最大限度扩大覆盖率，但在我看来，EEE模式是一个伪命题。主要理由有二：

一是全世界只有很少的几个国家采取EEE模式，其中墨西哥、斯洛伐克都属于特殊情况，覆盖率都很低，不足以成为我们的样板。

二是在领取阶段补缴个税时应该排除掉投资收益部分，这就与资本利得税缺位一致起来了，参保人就没“吃亏”，制度激励性就没降低，场内场外的税收“水位”就一样高了。但是，本金的那部分个税还是需要缴纳的，该怎么交就怎么交，参保人既没“吃亏”，也没占“大便宜”，只有一个“小便宜”，那就是个税延迟了。

从这个角度看，中国特色的、现实需要的个人养老金税优模式的本质不应是EEE，而应是“部分EET”，或称之为“EEpT”，这里的“p”是指“partial”。

深入分析来看，在激励性方面，EEE与TEE对扩大覆盖率的功能和效果大体相同，因为在EET和TEE两种税优模式同时实施的情况下，纳税人和非纳税人两个群体各取所需，资本利得税缺位的问题也克服了，国外案例已说明一切；但是，EEE比TEE的缺点更明显，这里的关键在于对第一字母E和T的理解，就是说，对于扩大覆盖面来讲，EEE是无益有害，因为随着覆盖面的扩大，国家对个人所得税的损失会越来越大。如果真的发展EEE模式，那就将成为世界第三支柱大家庭中的“极少数”，对国家而言，后果可谓“赔了夫人又折兵”——扩大覆盖率的贡献并不大，但税优国家却少收了一块。

而相较而言，TEE是有益无害，对扩大覆盖率和国家税收来说，都是有益无害。就是说，国家既没损失税收，覆盖率又没受到影响，因为EET和TEE针对的是两个不同的目标群体，没有矛盾，TEE针对的就是非纳税群体，这两个税优模式的适用群体不同。国际最佳实践是同时实施两种税优模式，让百姓各取所需，这才是我们应该关注、研究和改革的正确取向。

这里总结一下税优模式：中国特色的第三支柱个人养老的税优模式应该两种同时实施，即EEpT模式与TEE模式。有声音提出的EEE模式的本质应该是EEpT。

第三，关于专属养老保险产品。

2018年5月1日，个税递延型商业养老保险试点正式启动。在此基础上，银保监会自2021年6月1日起在浙江和重庆开展专属商业养老保险试点，有6家寿险公司参与，这非常值得肯定，其对丰富我国养老产品种类、满足社会多样化需求具有重要意义。

2018年实施的个税递延型商业养老保险发展情况并不理想，而在没有税收优惠支持的情况下，刚推出不久的专属商业养老保险试点销售的保单件数近16万件，保费收入近16亿元，远大于个税递延型商业养老保险4年来试点的规模，并且购买者中很多是新业态就业人员，业绩不俗，意义深远。今年2月，专属养老保险试点推向全国，养老保险公司也参与进来。

第三支柱统计的一个国际惯例是只统计税收政策支持的部分，而税收政策不支持的、完全市场化的商业保险产品往往不被纳入第三支柱统计范畴。因此从统计数据中只能看到税收支持的养老金制度的覆盖率和保费收入。商业养老保险在第三支柱里面有广义和狭义之分，专属商业养老保险是广义概念，而税收优惠第三支柱个人养老金则是狭义概念，有此区分就可以了。

总而言之，去年以来银保监会关于专属商业养老保险的努力值得肯定，它与2018年2月证监会推出的个人养老目标基金一样，都在没有税收政策支持的情况下取得了较好的效果。从金融产品属性和发达国家实践来看，在第三支柱产品竞争中，与公募基金等产品相比，保险产品面临的挑战还是挺大的。

因此，应该研究如何让专属养老保险产品能够有更大的吸引力，能够进入到税收支持的第三支柱个人养老金账户持有人的视线之内并使他们愿意购买它，这是需要现在就要进一步研究的事情。

这样，从长期看，专属养老保险产品似乎就要解决“获得感”、产品多样性、可持续性等问题。第三支柱个人养老金账户持有人是用脚投票的，这就要提高它的吸引力。但是，与公募基金相比，保费收入是保险公司的表内资产，保险公司承担市场波动风险，使用的是佣金制，不太透明。而在公募基金公司里，产品是表外资产，账户持有人承担市场风险，采取的是管理费制度，相对比较透明。

从市场调研的结果来看，产品吸引力的关键在于总体收益率，实际就是“获得感”的问题，如果“保底+浮动”的结算利率低于4%，跟市场上其他保险产品进行比较，吸引力就不大，获得感就不高，如果保险公司通过贴息来提高结算利率，将其提高到5%、6%甚至7%，不仅佣金出不来，销售人员没有积极性，甚至就连可持续性也成问题。实际上这是个“老问题”，即如何解决产品吸引力（收益率）与保险公司积极性之间的矛盾，2018年试点的税延型商业保险也存在这个问题，那时保险公司积极性难以维持。所以，短期内“冲一冲”是可以的，但还需兼顾长期内产品设计的可持续性，否则，即使进入第三支柱个人养老金“合格产品”的架子上，投资者也会“用脚投票”，要设法避免重蹈覆辙。因此，要设法解决靠高结算利率、靠补贴支付佣金等办法来吸引购买者的问题。

此外，第三支柱个人养老金纳入的保险产品应增加品种和类型。要整体提高专属养老保险产品的幸福感，要比市场上其他产品更有竞争力，这就需要把分红险、投连险、万能险、年金险都纳入进来，甚至把一定的健康类保险业都纳入进来，比如重疾险、意外险、养老险等，因为人到老年之后会增加疾病支出范围。还要研发终身领取的年金险，这也是有市场前景的。总之，保险业要发挥自己的长处。

其实，保险业要适应第三支柱个人养老金的需要，关键的一条是要从“推销”向“投顾”方面转变。提供投顾服务也是保险公司的一个优势，公募基金就难以做到。一直以来，“卖保险”的思维占统治地位，于是就有了“代理人-佣金制”，有几百万人的中介机构和销售人员。但专属养老保险的初始费用很低，无法与传统保险相比，传统的销售方式、渠道、理念都很不适应，银保渠道也不适用。因此，不仅保险业面临着转型，第三支柱所需要的专属养老保险产品也面临着一个较大的转变。

　　切实加强顶层设计，动员所有政策资源 

第四，“摸着石头过河”与顶层设计相结合的问题。

2004年我国提出建立企业年金时，曾有许多观点提出了我国企业年金规模到上世纪末可达10万亿或20万亿元等不同版本的预测，但目前我国企业年金市场规模尚不足3万亿；2007年提出个税递延型商业养老保险至今已有15年，期间，2018年试点启动，至今已有4年多，目前有4万人投保，保费收入有5亿元；2014年我国启动了住房反向抵押养老保险试点，但至今共计只有120多单，只有一两个险企参与；2015年启动的税优型商业健康险，至今投保人数7万多人，税费收入20亿元，很少有人问津。

还有就是2018年启动的养老目标基金，从规模上讲目前突破千亿元，将近200只，但它也属于广义的第三支柱，因为没有税优政策加持，不能锁定退休日，所以在养老目标基金中目标日期基金只占15%，85%是目标风险基金，真正的能锁定退休日的目标日期基金的投资者很有限。从这个角度讲，在目前没有税优政策加持的条件下，养老目标基金的属性主要还是一般的“主题基金”而已，亟待税优政策的扶持，或说进入第三支柱个人养老金的“合格产品”货架上。

回顾广义和狭义的各种第三支柱养老金产品的市场表现，其目的是为了更好的贯彻落实今年4月份下发的《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称“7号文”），为了加强制度的顶层设计，将摸着石头过河与顶层设计相结合起来。

总的来说，尽管新闻媒体给予厚望，但我们应该冷静看待当前的市场条件和现实情况，客观看待主观愿望和实际制度设计的差距，实打实地将顶层设计和“摸着石头过河”结合起来，不断完善制度设计。此外，还要处理好本土特色与一般规律的关系，这就需要大量细致的艰苦工作，就如美国《雇员退休收入保障法案》（The Employee Retirement Income Security Act，简称ERISA），其自1974年颁布实施以来，历经多轮修订，过程十分辛苦。

其实，中央已经认识到建立第三支柱个人养老金是一项需要克服很多困难的工作，例如，7号文沿用2018年个税递延型商业保险试点的缴费上限12000元/年。为什么不能有所提高？原因在于提高缴费比例可能会受到部分群体的误解和质疑，在这些群体看来，每年缴纳个人养老金达到上限的人群是“象牙塔尖的人”，是“富人俱乐部”。如果参与人数不尽人意，一旦缴纳上限有所提高，这个制度就有可能变成被抨击的对象。

不同部门从局部利益出发所作出的决策，可能都是有道理的，但整合后的制度设计就有可能存在问题。比如当前税优水平实际上是较低的，但在共同富裕的大背景下，有关部门需要考虑到舆论情绪——如果参与人数很少，提高税优水平或被抨击为制造“富人俱乐部”。从这个层面看，优化个人养老金制度必须加强顶层设计，在顶层设计中解决问题，在制度设计上把参与人数的预测与税优比例的设定较为精确地测算一个最佳组合，预测在什么样的政策支持下参保人数能达到什么规模。

首先要解决好制度目标和模式选择的问题。个人养老金制度有两种模式：可替代模式和附加模式。可替代模式的覆盖面很宽，甚至并不亚于第一支柱，可以形成哑铃形状的养老金结构，哑铃形状的中间层是企业年金。这是因为，企业年金的参与人身份必须是职工，必须要有雇主，而有的国家个人养老金可以在婴儿一出生时就建立，直至其18岁时再选择退出或继续加入。因此，这种模式下的个人养老金覆盖面大于第二支柱甚至第一支柱。我国在进行顶层设计时，要提前选择好是可替代模式还是附加模式，将第三支柱的功能定位先行确定下来。

模式确定之后，就应动员所有政策资源，齐心合力将第三支柱的2.0版本建立起来。实际上，2018年开展的个人税收递延型商业养老保险试点应是1.0版本，7号文开启了第三支柱的2.0版本，将个人税收递延型商业养老进一步从保险领域延伸到了银行理财和公募基金领域。

总的来说，我国发展养老金第三支柱的最大挑战在于，在资本利得税缺位的条件下，如何提高产品吸引力，把庞大的家庭储蓄合理地引导到第三支柱个人养老金制度里。在场外证券投资收益免税的条件下，通过税收优惠、税收递延来吸引投资者入场，这是非常困难的。因此，我们必须认真面对所有现实问题，动员所有政策资源，为第三支柱的发展创造更加有力的政策环境。

(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)