长三角“探路”老龄化社会！医养结合、开设家庭养老床位……

作 者丨尤方明

2022年年初，长三角区域养老产业发展概览(2021年)发布，提出长三角地区的老龄人口比例已超过20%，已进入中度人口老龄化阶段。

由于经济发达、人均寿命延长、少子化突出等因素，长三角是中国较早步入老龄化社会的地区。早在2019年，长三角三省一市民政部门便签署了推进长三角区域养老一体化合作备忘录。近三年来，长三角异地养老机构清单扩展至23个城市、71家机构、32051张床位。

长三角应对老龄化“进行时”：上海推广家庭适老化改造，南京开设家庭养老床位

长三角应对老龄化的努力仍然在推进。2022年8月18日，上海市政府批复同意《上海市养老服务设施布局专项规划（2022—2035年）》（下称《规划》），该规划期限为2022—2035年，其中近期至2025年，远期至2035年。

《规划》显示，近期总量指标为：建成不少于17.8万张养老床位，其中护理型床位占比不小于60%，且包含至少1.5万张认知障碍老年人照护床位；全市每千人居家社区养老服务设施建筑面积达到50平方米，街镇养老服务综合体总量力争达到500家，社区老年助餐服务供应能力达到25万客/日左右，建成100家乡村长者照护之家。

细分城市经验来看，上海在适老化改造与医养结合方面走在前列，而南京于2017年起开展的家庭养老床位试点获得民政部高度肯定。

长三角应对老龄化的努力，将成为全国的典型案例，供其他地区参考和借鉴。

养老服务如何进家庭？

养老并不是一个简单的社会问题，而是需要结合我国的传统文化和习俗，从家庭、社会等各个层面去解决。

家住上海杨浦区的林老先生告诉21世纪经济报道，他年轻时酷爱运动，也有在浴缸中泡澡的习惯，但上年纪后时常受到膝盖伤病困扰，进出浴缸颇为疼痛。“老是找儿子帮忙觉得过意不去，请护工又太贵了。”

上海是我国城镇化最早的地区之一，根据今年7月份发布的《上海市老年人口和老龄事业监测统计报表制度》，2021年，上海全市户籍人口1495.34万人，其中60岁以上的老年人口突破500万，达到542.22万人，占户籍总人口36.3%，65岁以上人口占26.9%，70岁以上人口占16.6%。

在目前的养老格局下，如何将优质养老服务送进家庭、社区，成为社会关切。上海选择以居家环境适老化改造工作为切入口，提升老年人居家生活的“安全感”。

2020年底，居委会工作人员帮助林老先生在上海市居家环境适老改造服务平台提出申请。用一周时间，服务团队对其家中卫生间进行了大翻新。工作人员将浴缸拆除，改为高度可调节的淋浴花洒，根据林老先生的身高加装了折叠淋浴凳与扶手，同时铺设了防滑地砖。一年多来，洗澡已不再是林老先生的烦心事。

事实上，从2012年起，上海开始实施低保困难老年人家庭居室适老化改造项目；2019年在全市5个区6个街道启动老年人居家环境适老化改造试点，并在2020年将试点范围扩大至全市16个区51个街镇。

2021年7月，上海市民政局发布通知，将在全市范围内全面推开适老化改造，其中黄浦、徐汇、静安、长宁、虹口、杨浦、浦东、闵行等区实现街镇全覆盖，其他区根据实际需求和条件有序实施。截至2021年底，共完成6868户居家环境适老化改造。

21世纪经济报道登录服务平台后发现，改造内容包括基础产品服务包、专项产品服务包和个性化产品服务包三类，涵盖卧室、客厅、玄关、门厅、卫生间、厨房等多个空间。

成本分担机制方面，上海遵循“政府补贴一点、企业让利一点、家庭自负一点”的原则，为困难家庭提供最高额度为3500元的差异化补贴。具体来看，最低生活保障家庭的老年人，低收入家庭的老年人，年满80周岁且本人月收入低于上年度城镇企业月平均养老金的老年人，分别按照实际改造费用的100%、80%、50%进行补贴；经上海市老年照护统一需求评估具有二级及以上照护等级的老年人，或经街镇审核认定的无子女、独居、纯老家庭的老年人，按40%补贴。

在居家社区养老的其他层面，适老化改造同样值得思考。

一位不愿具名的民政系统官员告诉21世纪经济报道，老旧小区加装电梯是提升居家社区养老服务质量的当务之急。她还期望，未来的住宅小区能够布局医用电梯。

“随着未来高龄老人占比的不断增长，老年人对于医护服务的需求也在提升。在建设之初就将老年人急救的需求考虑在内，要比事后增设大量的配套养老服务设施来得有效。”该官员说。

不仅仅是上海，南京也是长三角“适老化改造”的典型。南京于2017年开始试点家庭养老床位，4年来，全市建成家庭养老床位5701张，根据《2022年南京市养老服务工作要点》，2022年南京将高质量开设家庭养老床位3050张，向7009户失能、部分失能老年人提供居家上门服务。

据民政部副部长高晓兵介绍，“家庭养老床位”是指以养老机构为依托，以社区养老服务中心为支点，把养老机构专业化的养老服务延伸到家庭，对家有失能老人的家庭进行适老化改造、专业护理、远程监测等养老服务。

在高晓兵看来，这一探索使养老服务的供需两方均可受益。就老年人来说，既节省了机构养老的床位费，同时可以在自己熟悉的环境当中得到专业化的服务。对养老服务的供应方来说，则节省了机构养老的土地建设费用。

高晓兵以南京为例说明，当达到一定规模以后，投入一个家庭养老床位的费用是投入一个机构养老床位的1/5。近年南京发展了近6000张家庭养老床位，相当于建设了50个中等规模的养老院。

深入推进医养结合

医养结合工作亦是长三角老龄事业发展的亮点，上海将社区视为推进医养结合的主要平台。

根据上海市卫生健康委2022年8月发布的数据，全市家庭医生“1+1+1”签约60岁以上老年人超过420万人，其中老年照护统一需求评估2—6级的失能老年人签约率超过九成。全市按照常住人口3‰设立家庭病床8万张，开展上门诊疗80万人次，九成服务对象为60岁以上老年患者。制定实施新一轮社区卫生服务机构功能建设指导标准，新建社区卫生服务中心床位数不少于100张。依托为民办实事项目，目前已建成智慧健康驿站238家、示范性社区康复中心46家，不断强化社区健康服务功能。

前述民政系统官员表示，家庭病床与家庭养老床位在一定程度上存在融合空间。对处于术后康复、安宁疗护、临终关怀阶段的老年人而言，能够在他们需要的时候将医养服务及时送到身边，也能在一定程度上缓解大医院床位的压力。但目前亟需出台居家上门服务的规范文件，确保服务的质量与安全。

谈到医养结合，机构养老的模式往往更为人熟知。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚表示，在长三角地区，养老产业中以政府投入撬动社会资本进驻的运作机制较为完善，老年人的养老消费能力与消费意愿也较高，因此机构养老也相对发达。

北京医院老年医学科主任施红告诉21世纪经济报道，机构层面推进医养结合主要有三种模式，分别为医疗机构办养老、养老机构办医疗，以及二者开展签约服务。医疗机构办养老有较好的医疗资源作为支撑，利于满足医疗与照护需求，老年人信服程度高，但对医疗以外的需求可能难以满足；养老机构办医疗形式多样灵活，但需要考虑医疗资源匹配度以及性价比因素；二者开展签约服务若开展得好，可实现“养老和看病两不误”的理想状态，但受制于医疗机构人员短缺、激励机制不充分、工作任务不明晰等因素，可能出现“签而不约”的问题。

对此，上海制定了一系列应对方案。首先是养老机构的医务人员在职称评定、继续教育、全科转岗培训等方面享有同等待遇，并通过“以奖代补”政策给予扶持。

再有全面深化医养签约合作，推动社区卫生服务中心与全市养老服务机构实现“愿签尽签”，每周安排医务人员上门一次，为养老服务机构老人提供医疗护理服务，主要提供服务清单内容包括基本诊疗、基本公共卫生、重大公共卫生、康复服务、护理服务、家庭医生服务、技术指导服务七大类70项服务。

2022年1月，上海市政府印发《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》，其中明确“探索以项目方式，为在养老机构开展医养结合服务的医护人员支付劳务费”，进一步深化签约合作服务机制。

上海市卫生健康委表示，下一步还将以医养联合体建设为抓手，主动吸纳老年医疗护理机构、养老机构加入区域医疗联合体，更好满足老年人治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化的健康养老服务。

目前，中国已经步入老龄化社会，而且未来的老龄化程度将不断加深。长三角作为经济发达、老龄化程度较高的地区，其各种尝试，正在为中国的老龄化社会“探路”。

长三角人口变局：“少子老龄化”趋势加深，人口流入成关键抓手

从2021年人口数据来看，长三角地区“少子老龄化”现象颇为突出。

具体来看，上海、江苏的人口自然增长率均为负数，浙江人口出生率为1978年以来的新低，安徽出生人口也呈明显下降趋势。而长三角三省一市的老龄化程度，均高于全国平均水平。

这使得这一地区需要积极应对人口的变局。

8月18日，上海市政府批复同意《上海市养老服务设施布局专项规划（2022—2035年）》，提出2025年建成不少于17.8万张养老床位，其中护理型床位占比不小于60%。

上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员李健在接受21世纪经济报道采访时表示，经济社会发展是致使生育意愿降低的重要因素。长三角地区作为中国经济的前沿阵地，生育率持续走低是正常现象。

“在经济欠发达时期，人们期待生育子女以补充家庭内部的劳动力资源，从而慢慢摆脱贫困问题。而当经济社会发展到一定阶段，人们对于家庭及子女的认识产生了转变，多生子女成为非经济理性的行为，反而是对于个人精神文化方面的需求日益增长。”李健指出。

受访专家指出，长三角地区应对“少子老龄化”的重要举措在于实施积极生育支持措施，切实减轻家庭生育、养育、教育负担；以产业转型升级与公共服务均等化为抓手，促使人口数量红利向人口质量红利转型；同时完善“一老一小”服务体系，推进幼有所育、老有所养。

不过，整体来看，长三角的三省一市在2021年均呈现常住人口增长的态势。在这背后，人口流入成为“关键抓手”，对于延缓老龄化起到了一定作用。

“少子老龄化”趋势加深

2021年，上海常住人口自然增长率为-0.92‰；江苏人口自然增长率为-1.12‰。浙江人口自然增长率虽为正数，但出生率为6.90‰，是自1978年以来的新低。

安徽并未公布2021年人口自然增长率数据，但出生人口亦不乐观。2021年9月，关于《安徽省人口与计划生育条例（修订草案征求意见稿）》的说明提出，安徽出生人口连续4年减少，2017年至2021年出生人口分别为98.4万、86.5万、76.6万、64.5万、53万（预测），年增长率为-12.1%、-11.4%、-15.8%，-17.8%。

《2021年安徽省卫生健康事业发展统计公报》显示， 2021年，安徽共出生51.58万人，甚至低于此前预测数据。

是什么造成整个长三角的人口格局逐步变动？

江苏省统计局提及三个因素：一是育龄妇女人数大幅减少。大部分育龄妇女的生育集中分布在 20-39 岁之间。江苏省20-39岁女性人数，2000年和2010年分别为1305.15万人、1273.90万人，10年仅减少了31.25万人；2020年为1126.52万人，比2010年减少了147.38万人；2021年初步测算为1115万人，继续比上年减少11万多人。

其次，是妇女初婚年龄不断推迟。随着时代的发展，江苏女性平均初婚年龄稳步递增。女性平均初婚年龄 2000 年为 23.22 岁、2010年为23.76岁、2020年为29.66岁。随着初婚年龄的不断推迟，女性的生育同步延后。

第三是女性受教育程度大幅提高。2020年江苏高校（本、专科及研究生）在校生近一半是女性，接近110万人，比2010年增加了30万人，比2000年增加了90万人。女性受教育的程度越高，对自我职业的期望越高，生育与就业的冲突越大，生育孩子的成本也越高，因此，具有较高文化程度的女性倾向于少生孩子。

“在未来一段时间内，这三种因素将会持续影响着江苏省的出生人数。此外，新冠肺炎疫情也对部分年轻人的婚育安排产生一定影响。”江苏省统计局称。

男女生育年龄推迟，在安徽亦有体现。2021年，安徽省结婚登记平均年龄为33.31岁，初婚平均年龄分别为男31.89岁，女30.73岁。伴随初婚年龄推迟的是结婚登记量的下降，近5年，安徽全省结婚登记量由2017年的67.3万对下降至2021年的42.1对。

多位受访专家表示，全面两孩政策虽曾带来出生人口的短暂反弹，但政策效应基本释放完毕。生育、养育、教育成本逐渐增加，尤其在长三角地区更显高昂，抑制了人们的生育需求。三孩政策及其配套措施的出炉固然是积极信号，但恐怕难以在短期内扭转生育率下行的趋势。

21世纪经济报道记者注意到，与少子化相伴而行的是老龄化。

2021年，长三角地区的老龄化程度均呈现较高水平。当年，全国60岁以上人口占比为18.9%，而上海、江苏、浙江的该项数据分别为23.4%、22.15%、19.1%；安徽的65岁以上人口占比（15.4%）也要高于全国平均水平（14.2%）。

中国人民大学人口与发展研究中心研究员、人口学系主任杨凡告诉21世纪经济报道，长三角地区经济社会发展水平较高，导致生育率降低，年轻人口比例减少，进而造成底部老龄化；另一方面，由于人均预期寿命较高，老年人口增加造成顶部老龄化。两项因素综合作用，使长三角地区的人口老龄化水平较高。

以产业为抓手招引人才

近日，国家卫生健康委等17部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，于财政、保险、住房等方面提出20条积极生育支持措施。

对于老龄化形势严峻的长三角地区而言，如何应对人口变局，已成为一个重要议题。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚表示，要进一步提升生育意愿，关键在于三点。第一，应加大对于生育子女家庭的财税支持力度；第二，在托育及学前教育阶段，应督导机构承担起应有的社会责任，对孩子学习、生活施以更全面的照料，减轻家长负担；第三，在初等、中等教育阶段，应秉承多样化、个性化的人才选拔方式，同时探索职业教育改革，破除“唯考试论”“唯分数论”的观念。

在发展普惠托育方面，苏州经验已获国家层面肯定。2022年1月，苏州卫生健康委党组书记、主任盛乐出席国家卫生健康委召开的新闻发布会。他介绍称，苏州优先支持社区、单位与幼儿园提供普惠托育服务，打通“最后一公里”。同时对已经备案的社会办普惠托育机构，给予每个托位一万元建设资金补助和300-800元/月的运营补助。截至2021年底，苏州共有3.2万个托位，每千常住人口拥有托位数2.52个。

“一老一小”中，目前3岁之前的婴幼儿托育机构正在快速建设，而已经具备相当数量的养老机构，则需要进一步提高质量。

关于积极应对人口老龄化，杨凡提出完善统筹城乡的社会保障制度，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的健康养老服务体系，提高老年人健康水平，大力发展老年教育。

曾刚则强调可在长三角地区试点实行渐进式延迟退休改革，同时以政府组织的形式鼓励老年人参与社会活动、传递学识经验，使低龄老人能够发挥余热。

“长三角地区进入老龄化社会较早，在养老服务方面已积累一定经验。但也要看到农村等偏远地区的老龄事业发展相对滞后，应使医疗服务与社会保障网络进一步延伸。”曾刚指出。

值得注意的是，长三角三省一市在2021年均呈现常住人口增长的态势。其中浙江增长的幅度最大，较2020年末增加72万人。

李健分析称，长三角地区生活居住成本固然较高，但丰富的工作机会与相对优渥的薪资水准，是吸引人口尤其是高素质人才流入最为关键的因素。

“此外，长三角多个城市也在近年推出了具有吸引力的人才引进计划以及落户政策。譬如上海于2021年底提出，在五大新城和自贸新片区，将试点符合条件的应届研究生毕业生直接落户政策。”李建说。

这被认为是一个重要的信号，长三角已经开始将人口流入作为“关键抓手”，以进一步改善自身的人口结构。

李健指出，未来长三角地区想要留住人才，重要的是把握“人随产业走”的主线，加快产业转型升级的步伐，尤其是区域内一些欠发达的城市，要以新型城镇化为主要抓手，使本地年轻人在故乡拥有施展拳脚的机会；此外要推进公共服务均等化，既要放开落户限制条件，也要从住房等维度夯实对于外来常住人口的社会保障。

杨凡表示，长三角地区的流入人口以劳动年龄人口为主，一定程度上会缓解老龄化状况。但是，人口长期均衡发展不能依赖于此。随着人口形势的发展，全国劳动年龄人口数量都会减少，人口结构都会趋于老化，单纯依靠地区外年轻劳动力的补充是不可持续的。更重要的是一方面积极开发人力资源，提高劳动力的素质，提高劳动生产率，另一方面为老龄社会的各项保障做好准备。

曾刚认为，更多人口向城市和城市群集聚是必然趋势。首先，应让用人单位在人才招引方面发挥主导作用，使人才与城市主导产业更为契合；另外，长三角地区作为主要人口流入地，应探索对于人口流出地的横向财政转移支付制度。