个人养老金的政策创新空间值得期待

动态地看，由于个人养老金及其账户投资采取在部分城市先试行一年再逐步推开的渐进方式，后续极有可能推出政策新配方，尤其是财政税收优惠方面的想像空间最大。

张锐

日前召开的国务院常务会议就正在推进的个人养老金制度送来了结结实实的大礼包。会议不仅决定个人养老金缴费者可以按每年1.2万元的限额获得税前扣除的权益，而且投资收益暂不征税，同时领取收入实际税负由7.5%降为3%。自今年4月国务院发布《关于推动个人养老金发展的意见》以来，有关引导与支持个人养老金的具体政策呈加速落地趋势，而且接下来政策创新依旧存在不小的想像空间。

个人养老金制是相对于基本养老金与企业年金而言的，前者被称为养老保险“第三支柱”，后两者分别称为养老保险“第一支柱”与“第二支柱”。根据人社部统计数据，目前参与基本养老保险的人数为10.3亿，覆盖面不可谓不广，只是所缴基数较小，相应养老金替代率较低，仅能起到“兜底”的作用，而企业年金虽可以发挥补充作用，但惠及受众十分有限，不具广泛的社会意义，在这种情况下，就需要建构出“第三支柱”，以形成对“第一支柱”和“第二支柱”的有力策应。特别需要强调的是，由于多种原因，国内还有相当数量的人没有参与社会养老保险，而按照相关规定，只有参加了城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者才可以参加个人养老金制度，这实际上倒逼部分人必须补充自己的社会养老保险账户，以全力拓宽夯实养老金保险的经济基础。

除了针对养老保险“第一支柱”和“第二支柱”发挥强有力声援外，个人养老金制度对于“第三支柱”也可进行强大赋能。围绕着“第三支柱”的建设，近几年政策创新层面不断加大了相应的推动力与牵引力，如个人税收递延型商业养老保险在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区三地试点的基础上推向了全国，去年银保监会还推动中国人寿保险公司、中国人民财产保险公司以及太平洋人寿保险公司等6家人身险公司在浙江省(含宁波市)和重庆市开展专属商业养老保险试点，并自今年3月1日起试点区域扩大到全国，不仅如此，银保监会还批准成立了由17家企业共同出资筹建的国内最大的专业性养老保险公司——国民养老保险股份有限公司，预计不久将正式开业运作。但总体而言，相关产品叫好不叫座，“第三支柱”的进展不尽如人意。

从落地实施已经4年的个人税延养老保险看，截至目前累计实现保费收入不足6亿元，参保人数也只有5.1万人；与此同时，专属商业养老保险累计保费收入仅2亿元，参保人数仅1.7万人；再加上商业银行中部分具有真正养老金意义的个人养老储蓄，国内“第三支柱”养老保险余额也只有614亿元，在三大支柱中的占比仅为0.5％，覆盖人群不到0.17亿人，相应形成的养老金替代率也只有3%。基于此，有必要通过个人养老金制建设来进一步加强“第三支柱”，同时我们还要强调，国际经验表明，在养老保险三大支柱中，“第三支柱”其实发挥着最主要的作用，养老替代率也最高，而我国目前却恰恰相反，基本养老保险承担着最主要角色，因此，以个人养老金等为主要内容的“第三支柱”建设其实关系着未来我国养老保险体系的变革与重构能效。

除去已经退休并正在领取退休金的老年人以及没有参加工作的婴幼儿和青少年，国内符合要求可以参加个人养老金的约有7.2亿人，规模显然不小，尤其是从事新经济工作的零工人群、农民群体等都被囊括进了个人养老金之中。另外，个人养老金的缴费上限平均每月最多1000元，表面上看年积累费用不多，但正是这样的低门槛，才让众多的中低收入人群能够参与个人养老金制度的普惠安排中来。其实，在相关标准框定出更广泛人群的同时，个人养老金还具有十分独特的价值魅力。

区别于基本养老金账户中的沉淀资金由职工所在单位与本人强制性缴纳而成，个人养老金的积累资金则完全来源于个人自由缴纳，同时虽然企业年金的资金生成也不具强制性，但相对该产品仅仅适合企业内部员工，个人养老金的适配范围却要广得多。除了自由付费以外，与基本养老金账户与企业年金账户相比，个人养老金所积累资金具有私人产权属性，而不会像基本养老金账户的资金表现出较为明显的公共产品特征，即由于“转移支付”的需要，账户中的资金可能被用于对基本养老保险亏空省份的中央调剂，同时，我们基本养老金采取的“现收现付”模式，即在岗劳动群体缴纳的养老金被用于退休群体养老金的支付，等于就是前者被强制性让渡了资金使用权，反映出的是养老成本的代际转嫁。不过，以上情况在个人养老金账户中基本都不存在，而是我的账户资金我做主、我支配并受到法律保护。

从投资的角度讲，个人养老金同样有着账户资金的独占性与产权的排他性。不同于基本养老保险与年金计划账户中资金须委托给全国社保理事会统一管理并让商业保险或基金负责投资打理，按照谁积累谁管理的主权原则，缴费人其实就是个人养老金账户的管理者，个人可以任意选择和购买符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等运作安全、成熟稳定、标的规范、侧重长期保值的金融产品；并且完全不同于基本养老金账户与年金账户下缴费人基本不能及时掌握资金动态配置状况且存在“搭便车”动机，个人养老金账户的缴费人随时可以看到所投产品的收益以及资产价值的变动，同时还可以在不同价格的金融产品之间进行切换与优配，以获取最大化的增值收益，且收益部分全部转为账户积累，而不必以佣金的形式支付给委托代理机构或者转为地区调剂之用等，缴费人或账户管理人因此就多了一份自我高度负责意识与真实的投资成就感。

动态地看，由于个人养老金及其账户投资采取在部分城市先试行一年再逐步推开的渐进方式，后续极有可能推出政策新配方，尤其是财政税收优惠方面的想像空间最大。

想像之一是个人养老金税前扣除惠及人群会否有序扩围？依据政策规定，每一个人养老金账户每年可享受1.2万元的免税支持，但按照5000元/月的个税起征点，目前7.2亿可以参与个人养老金的人群中，大约只有7000多万人需要缴纳个人所得税，占全部劳动者的10%，其余90%的中低收入者因达不到个税起征点而无需缴纳，等于90%的中低收入者享受不到个人养老金的税前扣除红利，对此，接下来是否会有针对性地降低免税基数，或者对中低收入群体的个人账户实施财政补贴以激励更多的人参与个人养老金账户制就具备了实质性的探讨意义。

想像之二是个人养老金税优幅度是否会适度加大？每一个养老金账户每年可享受的1.2万元免税支持与先前的个税递延养老保险的税优规模完全相同，但个税递延养老保险所携带的税优效应不明显已是不争的事实，而且个人养老金与个税递延养老保险同样采取的是EET模式，即养老产品购买阶段免税，养老金领取阶段却要征税；尽管个人养老金账户制的1.2万元可以当年一次性享受免税，但税收幅度究竟能够产生多大的吸引力同样有待观察，对此，会否根据试点阶段个人养老金账户制参与人群规模、对个人税后收入的影响等变化因素对税优幅度做出适当调整就值得期待。

想像之三是“三大支柱”账户可否有效打通？除个税减免外，个人养老金如果同时引进必要的制度创新，效果则会更显著，其中最有试验意义的就是打通“三大支柱”的账户，基本要旨是将“第一支柱”账户中的个人所缴部分转移至“第二支柱”账户中，此举可以带动更多的企业建立年金计划，同时“第二支柱”账户中的个人所缴部分也可以转移至“第三支柱”账户或者直接转换成个人养老金账户，由此一方面增加个人养老金账户的资金来源，扩充缴费人的所有权权能，并最终提高“第三支柱”的养老金替代率。

（作者系中国市场学会理事）

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