养老金下月起中央调剂，两年后迈向全国统筹

7月1日起，我国的养老保险制度将正式进入“富省”帮助“穷省”的时代。养老保险基金中央调剂制度将合理均衡不同地区间养老保险基金的负担，确保各地养老金按时足额发放。

6月13日，国务院向外公布了《国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（下称《通知》），决定从今年7月1日起实施基金中央调剂制度。《通知》明确，地方上解比例从3%起步，采取人均定额的方式进行拨付，离退休人员多的省份将获得更多的调剂金。

人社部副部长游钧在当日国新办举行的新闻发布会上表示，目前我国还难以一步实现理想化的基金统收统支的全国统筹模式。从较低比例来起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步是较为稳妥的办法。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新表示，中央已经提出要在2020年全面实现省级统筹，实现省级统筹之后距离全国统筹就只有一步之遥，这意味着中央调剂金这一制度的过渡期只有两年左右的时间。

明确“富帮穷”规则

随着人口老龄化的加快，就业形势的多样化，特别是流动性加强，劳动力由中西部向东部流动等因素的影响下，我国不同省份之间的抚养比呈现苦乐不均的状态。

人社部的数据显示，去年企业职工养老保险的参保人数3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73：1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。但不同省份之间的差异较大，抚养比最高的广东超过了8：1；有的省份不到2：1，最低的黑龙江不到1.3：1。

游钧称，虽然全国养老保险累计结余资金有4.14万亿元，但是近三分之二集中在东部地区少数几个省份。广东去年的结余超过1000亿元，而辽宁、黑龙江等一些省份的基金运行面临很大压力，已经出现了当期的收不抵支，个别省份的累计结余也用完了。

中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。如何确定“调剂”的规则是养老保险基金中央调剂制度的关键问题。

养老保险基金在省与省之间进行调剂已经刻不容缓。游钧表示，中央调剂制度的主要目的是确保我国养老保险制度安全可持续发展，确保企业离退休人员的养老金按时足额发放。

《通知》规定，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。各省份上解数额的多少主要取决于上解工资基数和在职应参保人数这两项指标。

游钧表示，以各省份的平均工资作为基数，更能够体现各地经济发展的实际水平，工资水平高的地区，上解额也会相应高一些，这样有利于实现基金调剂的“富帮穷”目标。

上海市社科院城市与人口发展研究所副所长周海旺表示，各省份经济发展程度不同、平均工资高低不等、从业人员比例和老龄化水平差异大，这一制度将一定程度上均衡各地养老负担，确保养老金足额发放。

在平均工资的口径上，《通知》不仅考虑到非私营单位职工与私营单位职工薪酬水平的差距而采取加权平均来确定，还考虑到目前个体灵活就业参保人数占总参保人数的比重约1/4，这部分人员缴费基数相对偏低，按照职工平均工资的90%左右计算上解额，因而更符合各地实际情况。

中国宏观经济研究院副研究员关博表示，采取统计部门提供的城镇非私营单位和私营单位就业人员加权平均工资为基数来上解中央调剂金，比按照基金收入的已定比例来收取，更具有公平性。同时，由于养老金的发放也是按照社平工资来计算的，拨付以社平工资为基数也体现了两者的一致性。

按照应参保人数确定上解比例

董登新表示，按照应参保人数而不是实际缴费人数来确定上解比例是《通知》的一大亮点，这样可以激发地方扩面征缴的积极性。

游钧表示，以各地的企业就业人数和企业参保人数的平均值来核定应参保人数，这样能够兼顾实际的参保情况，也解决了部分地方参保人数里虚高的成分。随着下一步全民参保登记工作的推进，将逐步过渡到以覆盖常住人口的全民参保计划数据为基础确定在职应参保人数。

中央调剂金基金拨付的重要原则是实行以收定支，文件规定，当年筹集的资金全部拨付地方。在具体的拨付方式上，中央调剂基金按照人均定额拨付，根据人社部、财政部核定的各省份离退休人数确定拨付资金数额。

计算公式为，某省份拨付额=核定的某省份离退休人数×全国人均拨付额。其中：全国人均拨付额=筹集的中央调剂基金/核定的全国离退休人数。

从拨付办法可以看出，离退休人员多的省份将获得更多的中央调剂金。关博表示，现在一些地区出现养老保险基金失衡状态的重要原因是人口老龄化，抚养比的问题较为突出。按照人均定额拨付能在一定程度上平衡地区之间的养老金责任。

以黑龙江为例，这是我国首个养老金累计结余为负的省份。2016年，黑龙江省养老保险基金累计结余为-232亿元。参保人员结构变化是黑龙江收不抵支的主要原因。第一财经查阅相关统计公报发现，在过去 5年间，黑龙江离退休人员增加了64万人，在岗职工参保增加了16.5万人，后者远远少于前者增加的数量。

按照《通知》规则，黑龙江省上解少而拨付多，将是中央调剂制度的受益省。对比上海，虽然上海的退休人员数量排在全国前列，但由于上海社平工资比较高，应参保人数也比较多，上海则是这一制度的贡献省份。

周海旺对第一财经表示，这一政策对上海来说当前是上缴多、领取少，未来随着老龄化水平的进一步提高，上海的全国统筹收支差距会进一步缩小。

防范地方道德风险

实施中央调剂制度之后，一个可能的道德风险是地方会想方设法“少交多得”。这将加大制度运行风险，因此，《通知》也明确了各级政府责任和具体的激励约束措施。

首先是在制度内在设计上体现激励约束。计算上解资金采用的上解工资基数和人数，不受各地实际征缴收入的影响，各地经过努力多征缴的基金，可以留在本省份使用，体现了对扩面征缴工作到位的地方的鼓励。同时，通过对离退休人数的核定，对基金支出管理不到位的地方体现了约束。

《通知》也明确，省级政府承担确保基本养老金按时足额发放和弥补基金缺口的主体责任。中央政府在下达中央财政补助资金和拨付中央调剂基金后，各省份养老保险基金缺口由地方政府承担。

《通知》还提出，各地在实施养老保险基金中央调剂制度之前累计结余基金原则上留存地方，用于本省份范围内养老保险基金余缺调剂。董登新表示，这意味着只是对增量进行按比例上解，地方政府在支配存量部分上存在道德风险。

“比如在全国统筹的预期之下，有地方政府怕到时结余基金要上交中央，因此会采取减少财政补贴、增加基金支出的方式来消耗基金的结余，政府需要在这方面加强监管。”董登新说。

加快推进全国统筹

基本养老金中央调剂制度是一种过渡性制度，它将为实现真正意义上的全国统筹铺路。

董登新表示，《通知》中非常重要的一个内容是提出要国家统一制定职工基本养老保险政策，逐步统一缴费比例、缴费基数核定办法、待遇计发和调整办法等，最终实现养老保险各项政策全国统一。

中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚在6月9日举行的首届全国养老金高峰论坛上表示，我国的养老保险制度是从低统筹层次开始发展的，因此目前养老保险制度出现了地方政策标准不统一、基金管理不统一、信息系统没联通的问题，因此必须要加快推进全国统筹。

金维刚主张，实行全国统筹有利于在全国范围内实现政策法规、管理体制、信息系统的统一，增强城镇职工基本养老保险基金的抗风险能力，解决或者缓解部分困难地区的矛盾，适当降低企业年金基本保险费率，为促进企业年金的发展创造条件。

《通知》也对人社部、财政部提出要求，抓紧制定养老保险全国统筹的时间表、路线图。人社部已经提出完善省级统筹制度。各地要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。

来源：一财网