养老制度创新：由非正式照护者提供居家服务

“照护”一词,最近已经被越来越多的政府机构(部、委、办、局)所采用,以取代过去常用但表意不当的“护理”。专家早就指出:照护和护理不一样,护理更侧重于医疗方面对病人的照顾。

实际上,并不是所有的60岁及以上的老年人都需要政府和社会给予特别的关照。但无论是否患病,随着年龄的增长,老年人生理机能的衰退是不可避免而且是难以逆转的,他们的生活自理能力终究会越来越差。当老年人的日常生活到了没有别人帮助就不能维持时,就出现了所谓的“照护依赖”。按照世界卫生组织的定义:照护依赖是指“频繁地需要他人的帮助和照护,超出了健康成人的正常需求。”世界卫生组织解释道:在经济学中使用依赖一词,通常表达的是一种负面状态。但照护依赖是个中性词,反映的是“一种能力衰减”。所以,长期照护是一项为解决老年人的照护依赖问题而设立的社会保障制度,通常包括筹措资金和服务提供两个方面。

在传统社会里,解决老人的照护依赖问题,无论是经济赡养还是服务照顾,都由家庭承担——主要是由家庭成员提供生活上的服侍和照料。所以,这样的“工作”通常被看成是家务劳动,其社会属性常常被忽视乃至漠视。

说明一下,将家务劳动也称为“工作(Work)”,是因为社会学中的“工作”概念与汉语语境中的“工作”含义有所不同。在汉语语境中,必须要“外出”,亦即离开家庭入职一个“单位”并能取得劳动报酬才算工作。但按国际惯例,不管有酬无酬,“工作”被定义为需要付出体力和脑力劳动的活动,其目标是提供满足人类需要的商品和服务。如果“工作”是“用来交换一份稳定工资或薪水”,则被称为“职业”。

随着社会的变迁,当代社会的少子老龄化、家庭小型化以及劳动力流动造成的家庭空巢化,使得依靠家庭成员来服侍和照料家中的老人越来越困难。同时,我国老年人寿命明显延长,但处于不健康状态的时间平均长达6-8年,罹患慢性病、身体衰弱和认知障碍致使对老年人的生活照料又离不开护理和康复,因此这项“工作”或“职业”被称为“照护”。正因为如此,社会化、专业化的长期照护保障制度被提上了议事日程。

进入新世纪以来,长期照护受到了联合国和很多相关的国际组织的重视。国际劳工组织最近发表了一个文件《照护工作和照护职业:作为体面工作的前景》,详细分析了长期照护作为“工作”和“职业”的不同情况,并作出了理论上的概括和总结。

首先,“照护”被划分为两个层面:其一是“直接的照护活动”,指对老年人直接提供的生活照顾以及与此相关的护理和康复;其二是“间接的照护活动”,如烹调、清洁等“家政服务”。其次,作为“工作”的照护活动,又可以分为有偿的和无偿的两种。前者被称为“正式的”或“职业性的”,由“受薪的照护者提供的有金钱报酬的照护工作”,亦即我们所说的专门的或专业的照护服务。后者则被认为是“非正式的”或“非职业的”,由“不受薪的照护者提供的无金钱报酬的照护工作”,类似于我们通常所说的家务劳动。

国际劳工组织的文件还指出:世界上大部分照护工作都是由女性承担的,我国当然也不能例外。在社会化、专业化的长期照护保障制度没有全面地建立和实施之前,老年人直接的和间接的生活照料也大多是在家中主要由女性来承担,而且通常是无偿的。近年来,在部分城市中,开始提供社会化(社区化)、职业化的有偿照护服务,但由于老年人及其家庭支付能力不足,服务的覆盖面还是相当有限。

文件中特别提到:无偿的照护工作对服务提供者——常常是女性,也包括少数男性——可能是不公平的。因为他们付出的劳动没有得到社会的承认,在经济上则必须完全依赖其他家庭成员。

对于在无偿照护老人的同时又必须外出谋生的照护者而言,可能更加不公平。照护工作对他们而言,似乎是一种上天安排的“惩罚”。因为他们必须在完成单位上的种种岗位职责之外,又“额外”地在家中再承担一份繁重的照护工作。这种不公平,不是以传统社会中的文化习惯便可以敷衍过去的。

因为无偿照护工作涉及国际劳工组织的2030年可持续发展目标——体面劳动,文件强调了问题的严重性:“日益增长的人口、老龄化社会、变化中的家庭、妇女在劳动力市场中的次等地位和社会政策的缺点,要求政府、雇主、工会和公民个人对照护工作的组织采取紧急行动。如果得不到充分的解决,当前照护服务的提供及质量方面的不足,可能会造成严重和无法承受的全球性照护危机并加剧工作上的性别不平等。”

相应的对策是,承认照护工作的社会属性,即对老人的照护不再被单纯地视为“应该”无偿提供的家务劳动,以社会政策将照护工作中的“家务劳动”职业化或准职业化。目前,世界上的很多国家,都已经以社会津贴或社会工资的名义,对在家中照顾老年人的非正式照护者提供制度化的经济支持,用这种准专业化的方式,以解决“体面劳动”的问题。

在这方面,成都市长期照护保险试点的经验跟上了国际潮流。成都市的试点方案规定:重度一级、二级、三级居家照护服务支付标准分别为1077元、1437元、1796元。如果照护提供者是老人的子女和亲属,也可以同样得到保险给付。当然,照护提供者也有义务接受相关的培训和评估。试点以来,在通过评估确认的重度失能人员及其亲属中,有16000多例选择了由非正式照护者提供居家照护,比重占82%,其中尤以子女照顾父母的为多。应该指出:由非正式照护者提供居家服务是成都市突出的制度创新,极具推广价值。