老龄化不可逆转，老年医养照护体系很关键

一、全球人口老龄化趋势不可逆转

（一）全球已进入人口老龄社会

2017年联合国发布《世界人口展望》修订版报告，对未来世界人口发展趋势进行了分析和展望。

从全球范围来看，人口预期寿命从2000年至2005年间的男性65岁、女性69岁，上升到2010年至2015年间的男性69岁和女性73岁。

如果以2017年作为基础，全球60岁及以上老年人口为9.62亿人，人口老龄化达到12.7%，全球已进入了老龄社会。到2050年，这一年龄层的人口数量将达到21亿人，在全球总人口中占比到21.4%，全球将进入深度老龄社会。到2100年，全球60岁及以上老年人口将达到31亿人，占全球总人口的27.7%，已接近超级老龄社会。

据预测，全世界60岁及以上人口正以每年约3%的速度增长。

目前，65岁及以上人口已占全球总人口的8.5%，预计到2050年，这一比例将达到17%，2100年则上升至38%。在全球范围内，人口老龄化将贯穿整个21世纪，已成为难以逆转的大趋势。

（二）积极应对老龄化已成全球共识

全球应对老龄化达成主要共识有两点：

一是人口老龄化是长期的，21世纪将持续存在。1990年前后，发达国家均出现劳动人口减少的刘易斯拐点，2050年全世界将出现这个拐点。

二是人口老龄化影响是深刻的。在经济领域，将对经济发展模式、增长速度、储蓄、投资与消费、劳动力市场、养老金、稅收及代际关系产生冲击性影响；在社会层面，将影响健康管理、医疗照顾、家庭组成、生活安排、住房与迁徙等；在政治方面，将影响投票模式与代表性群体，话语权向老龄人口转移。

（三）人口老龄化对全球经济发展影响深远

随着经济水平的提高，人口预期寿命随之提高，人口老龄化现象对越来越多国家经济发展产生了影响，并影响着全球经济增长和资源配置的格局。

第一，人口老龄化会使劳动力供给短缺。劳动力资源是经济增长的基础条件，劳动人口不足会直接制约经济增长。

第二，社会保障支出大幅上升加大政府财政负担。随着人口老龄化的加剧，相关的社会保障支出大幅上升将加大政府的财政负担。

第三，储蓄率降低导致资本积累和投资率下降。人口老龄化会带来储蓄率的下降，进而对资本形成产生不利影响。

当然，人口老龄化的影响并不都是负面的，有些是正面的或者兼而有之。例如，劳动人口既是生产年龄人口，也是消费能力最旺盛的人口，劳动人口数量减少不利于消费。但是老年人对医疗照护、康复保健、老年用品及养老服务等方面的消费需求不断增加，也为发展老龄产业提供了巨大的空间。

二、发展国老年医养照护体系主要思路

人体衰老是自然规律。人进入老年以后，会逐渐出现身体机能衰退，生活自理能力下降；记忆力减退，智力水平降低。在老年人进入高龄阶段，不可避免会出现失能失智生理老化现象。因此，需要为他们提供医养照护服务，解决慢病诊疗、康养调理、生活照料和慰藉陪护的问题。

建立中国特色医养照护体系要结合我国的实际情况，形成政府主导、社会参与、市场推动的老年医养照护体制机制，将医疗服务与养老服务有机结合，努力满足老年人日益增长的多层次、多样化的健康养老服务需求，让他们身心健康有尊严有质量地走完人生旅程。

（一）中国老龄化的独特国情

1、老龄化规模大、速度快。据全国老龄办预测，2030年，中国60岁及以上老年人口数量将达到3.7亿人，占比25.3%。2053年前后老龄人口达到峰值时，60岁及以上老年人口数量将达到4.87亿，占比34.9%。

2、传统的家庭照护模式难以为继。随着我国城市化进程加快，家庭趋于小型化，加之城市生活节奏快、工作压力大，子女陪伴父母的时间变少，使得我国传统的家庭照护功能逐渐弱化。

3、养老服务业发展缺乏制度支撑。目前，长期照护保险制度还在试点阶段，养老服务业得不到制度统筹安排和资金支付保障，发展受到很大制约。一些有入住愿意且符合条件的老年人难以享受到机构养老服务，而居家养老服务不仅缺少服务机构和人员，也缺少失能老人急需的照护、康复、助医等服务。

4、城乡发展不均衡。20世纪70年代，受“少生优生，晚婚晚育”的计划生育政策的影响，城镇生育率比农村生育率低。农村大量年轻劳动力进城发展，农村老年人口增多，尤其空巢老人和独居老人居多，农村老龄化日益严重，这些都导致人口老龄化发展城乡严重失衡。

（二）中医药在医养照护中独特作用

发挥中医药在医养照护中的作用，能够切实解决老百姓“看病难、看病贵”的问题。特别是对于治未病、老年病，中医药具有独特的作用。积极探索中医在医疗、预防、保健等方面与“养”的结合，走有中医药特色的医养照护之路。

（三）深化养老领域供给侧结构性改革

构建中国特色医养照护体系的基本原则应是：政府为主导，社会服务机构是主体，法治化保障是关键,服务标准规范化管理做支撑。坚持政府引导与市场机制相结合，整合各方医养资源，全面形成互利共赢的发展格局。同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（四）推动养老医疗和照护服务融合发展

养老的医疗资源与照护服务资源相结合，可以实现为老年人服务的社会资源利用最大化，其关键在于医、养各环节、机构的有效对接。

（五）培育医养照护产业新经济增长点

经验表明，老龄产业不仅能够为老年人带来民生福利，同时也可以有效带动相关产业发展，成为经济增长的新动力。

据测算，2020年我国老年康养产业就将达到万亿级规模。大力发展医养照护服务及相关产业，是当前我国积极应对老龄化、保障改善民生的迫切需要，也是有效扩大内需、促进经济发展和增加就业的重要抓手。

三、加快构建中国特色医养照护体系政策建议

2019年两会政府工作报告提出，“大力发展养老特别是社区养老服务业”，“改革完善医养结合政策，扩大长期照护保险制度试点”。

未来10年是中国应对人口老龄化的关键窗口期，需要抓紧时间建立和完善养老、医疗、照护相关制度和法规，特别是要加快医养照护体系建设。

（一）完善顶层设计加强医养照护政策衔接

目前为老年人服务的医养照护体系中的医疗、照护、资金分属不同部门管理，应通过完善顶层设计和机构职能调整，使医养照护政策相互衔接形成一个整体。同时，加快建立整合型医养照护服务体系。

1、倡导形成医养照护积极老龄观社会共识

首先，倡导老年人“健康自立、适度受援”理念。

研究表明老年人的健康，不仅与物质生活条件、医疗保障状况、社会家庭环境等因素密切相关，也同老年人心理状态紧密相连，与老年人自信心强弱成正相关关系。

其次，树立老年人力资源财富观。

应积极发展适宜老年人工作的第三产业中咨询服务业，为那些处于低龄、身体健康的老年人，提供发挥有专长老年人智力优势的劳动岗位，并开发适合老年人体力、智力、活力新的岗位。为鼓励老年人就业、创业的积极性，完善促进老年人就业的法制环境，建议制订《老年人就业促进法》，为已到法定退休年龄的老年人再就业提供法律保障。

2、探索建立整合型医养照护服务体系

第一，确定医养照护服务重点对象。

随着人口老龄化的深度发展，我国老年人口数在快速上升。医养照护的服务对象是全体老人，重点是身体机能出现障碍处于半失能失智和失能失智的老年人。因此，构建医养照护服务体系需要满足老年群体的多元化需求。

第二，拓展医养照护服务形式。

要保障老年人在家庭、社区、医院、养老机构、照护机构中都能够得到相应的医疗照护或养老照护服务。

第三，建立农村医养照护平台。

目前，我国农村地区的医养照护尚在起步阶段，医养照护模式在农村地区还处于雏形，甚至仅在理念阶段。除了少数经济发达地区的农村外，大量农村地区的医疗条件和养老条件都还不完善，分属不同部门的医疗照护、照料陪护和社会化服务还没有实现资源对接和整合。

3、创新体制建立统一医养照护制度体系

首先，应重视发展长期照护保险。

老年病支出已经成为医疗负担不堪之重，据有关研究，老龄社会中绝大多数老年人罹患的是慢性病或称老年病，这些疾病是由于身体机能老化导致的，是不可治愈的。据医学文献显示，全球疾病总负担的23%归因于60岁及以上老年人的疾患。

从20世纪80年代开始，发达国家纷纷制定政策，将对老年人生活照料和老年病照护、康复从医疗服务中分离出来，形成了新的社会服务专业，即老年人的长期照护服务。有研究表明，用社会服务费用照护老年人比医疗服务费用低30%或更多。从日本实施长期照护保险效果来看，确实有效减缓了医疗费用上升幅度。

其次，应创新体制解决医养照护政策协调问题。

目前，我国与医养照护有关的业务涉及多个部门。中国实施“医养结合”措施是为了打破部门政策在医疗养老服务上的体制障碍。在一些发达国家，是由一个政府部门来统管与医疗卫生和社会保障相关的国家事务。

我国可以在深入研究借鉴国际经验的基础上，在未来国务院机构改革中，考虑进一步实行大部制改革，从体制上解决医养照护政策协调问题。

（二）加快建立中国医养照护服务体系

1、总结全国试点经验加快建立长期照护保险制度

2016年6月，人社部印发关于开展长期照护保险制度试点的指导意见，在全国15个城市开展试点。目前看试点初步成效显著，长期照护基金总体报销水平达到80%以上，切实减轻了家庭经济负担；提高了医保基金使用效率。

建议在总结试点城市成功经验基础上，一是加快制度顶层设计研究；二是加强长期照护服务提供体系建设；三是筹医疗养老政策衔接整合，以建立起有效的长期照护保险制度。

2、建立专业化老年人照护服务失能等级测量评估机制

照护服务分级是建立在失能老人对照护服务的依赖程度基础上的，失能程度越高，对照护服务的需求越大、依赖性越强，由此决定重度失能者的照护服务强度大、时间长、收费高、保险给付多。

参加长期照护保险的老年人一旦失能而生活不能完全自理，社会福利部门或专业社会工作者会就对其失能等级进行评估，保险机构根据评估结果给予相应等级的照护费用保障，专业照护机构或社区服务机构利用照护保费为参保失能老人提供相应等级的照护服务。

建议，一是设计失能评估指标体系和等级评估量表等工具；二是建立专业化人员上门评估机制。

3、实行医养照护人员分层次培养使用和职业准入制度

目前，我国老年照护工作存在的主要问题是：劳动强度高，需要技巧和体力，易患腰痛等职业病；工资待遇低，收入与付出不成正比，专业照护人员价值不能体现；心理压力大，照护员无法与失能失智老人交流，面对老年人临终照护造成心理压抑；社会地位低，照护人员不被老人和家属尊重，缺乏明确的上升通道，社会认同度低。这些因素导致养老照护职业荣誉感低，经过专业教育培训的从业人员流失严重。

建议，一是加强专业教育培训投入，分层次培养照护人才；二是设立专业岗位，分层次善用照护人才；三是提高工资待遇，尊重照护人员的劳动。

（三）通过立法稳固医养照护制度框架

世界上有140多个国家和地区的法律中有涉及维护老年人合法权益的条款，美、日等国家和地区则有专门的老年人法；新加坡颁行《赡养父母法》，将赡养父母这一人伦道义上的责任上升为每个公民必须遵守的法律责任。日本、韩国也有类似法案，保证老年人从子女处获得必要的生活费；对与父母同住者和赡养父母者给予税收优惠或住房补贴。

目前，我国的医养照护还没有形成完整的行业标准和法律规范。医养照护体系涉及领域多、覆盖面广、政策要求高，建立一套内容完整、结构合理、要素齐全、衔接配套、和谐统一的医养照护法规体系，可以有效发挥各地各部门积极应对人口老龄化的作用，对于我国医养照护体系健康发展也具有十分重要的意义。应在总结医疗与照护两大资源有效融合过程中对法律保障需求的情况，调整完善、补充制订相关法规。