【视点】构建新时代农村养老服务新格局

农村老年人口数量大、收入水平低、居住分散，城乡养老服务体系建设差距明显，导致农村养老服务一直是养老服务的重点和难点。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出要“切实加强农村养老服务”，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出要“提升农村养老服务能力和水平”。能否实现政策目标，走出一条有中国特色的农村养老服务，不仅对于中国意义重大，对于世界尤其是发展中国家具有极强的示范效应。

　　我们选取了部分有特点有创新的实践案例，以期为其他地区建构农村养老服务体系提供借鉴。

浙江省温州市苍南县

　　在浙江温州苍南县龙港镇东河村居家养老服务照料中心，老人们正在饶有兴趣地参观活字印刷手艺。

　　东河村里70岁以上的老人近千人，大部分老人日常生活缺乏照料，精神文化生活相对匮乏。今年4月，村里引进了启慧爱家社会工作服务中心，老人们的生活日益丰富多彩。

　　原先农村的居家养老照料中心都由村两委自我管理，不专业也不懂运营，面临资金和人才短缺的两大难题。为此，今年以来，苍南县招募一批社会组织与照料中心结对试点，开展养老服务“五百工程”：让“百”名社工携手“百”家社会组织、进驻“百”家照料中心、开办“百”家时间银行、设立“百”处老年助餐或配餐。

　　眼下，在灵溪镇沪山社区养老服务照料中心，配备了医疗室、健康加油站、理发室，每天有医生和志愿者们轮岗为老人开展服务。志愿者为老人提供1小时的服务，可以获得1小时积分。积分能兑换家政服务、家电维修等。“‘时间银行’模式保证了社会互助服务的长期性和持续性。”工作人员说。

　　目前苍南已有7家社会组织入驻8家居家养老服务照料中心，接下来将逐步向全县推广。同时，为解决运营资金难题，苍南将227家照料中心分别评为3星、4星、5星级服务中心，分别享受每年1.2万元、3万元和5万元的县财政补贴，助力农村养老服务稳步发展。

山东省滨州市惠民县

　　位于孙子故里山东省惠民县的皂户李镇康家堡村，以幸福院为依托，建成启用了“孝善食堂”，同时还探索建立了“孝善基金”——孝善养老理事会每季度收缴老人子女赡养金，每名子女缴纳赡养金不低于500元。理事会根据老人子女缴纳赡养金情况，以现金红包（赡养金+物质奖励）形式发放给老人，既解决了农村留守老人吃饭难题，又弘扬孝文化、解决了农村老人赡养难题。

　　这是惠民县创新农村养老模式，加快养老服务产业新旧动能转换的一个缩影。惠民县委、县政府高度重视农村养老工作，把农村养老事业发展作为全县经济社会发展的大事来抓，创新模式，全县的农村养老服务取得长足发展。目前，该县已建设农村幸福院128处，扶贫农村幸福院25处，逐步形成以“日间照料型”和“互助型”为主的运行体系。

　　该县积极探索推进“医养结合”工作，在三处新建的规模较大的养老机构推行“医养结合”试点。占地3.5亩的众康养老护理中心，设置护理型养老床位100余张，与惠民县中医院达成协议，建成投入使用后中医院派出专业医疗团队入住中心，开展专业化的“医养结合”养老服务。皂户李镇安康养老服务中心项目，新增养老床位300张，服务范围可辐射皂户李、辛店、淄角、石庙等镇办。建成后既可整合周边镇办敬老院，又可实行有偿服务社会化养老。鑫诚养老项目，设计养老床位3000张。目前B区、F区两栋公寓楼主体20000平方米已建设完成。

　　没有良好、规范的运营，农村幸福院便难以充分发挥作用。为此，该县专门出台了《关于规范农村幸福院建设和运行管理的实施方案》，加强和规范农村幸福院建设和运营管理。近三年来，为社会化养老机构和农村幸福院落实上级补助资金1200余万元，培训养老护理员1000余人，促进了全县社会养老服务体系建设。

湖南省常德市

　　湖南省常德市地处湘西北，是长江经济带、洞庭湖生态经济区的重要组成部分。在这个传统农业大市的621万总人口中，有60岁以上老年人135万，人口老龄化程度21.7%；农村老年人口更是达到99万人，占全市老年总人口的73.3%。

　　“我们以国家居家和社区养老服务改革试点为契机，把着力点放在农村养老这块短板上。”常德市民政局局长龚美爱介绍，按照政府主导、市场驱动、统筹推进的总体原则，通过试点推进农村养老服务改革，实现民政单系统“自转”向引导社会资源“公转”转变，让各类社会资源有序向基层聚合。

　　有准备：明确主题集聚资源

　　质变非在一朝一夕，背后一招一式都有讲究。面对城镇化和老龄化步伐加快，农村留守老人、空巢老人日益增多的现状，常德市将建立多层次农村养老服务体系纳入乡村振兴战略总体布局，把加快发展健康养老产业纳入 “开放强市、产业立市”规划统筹推进。

　　在临澧县民政局副局长吉辉看来，以农村为突破口的居家和社区养老服务试点已经有了基础，从思想、政策、物质等方面达成的共识，让改革试点不仅接地气，而且有准备，用明确的主题聚合了资源。

　　这样的准备来自近年来的基础夯实。其一，通过拓展乡镇敬老院服务功能，试点建设的区域性养老服务中心已经发挥辐射周边、延伸服务的作用；其二，持续推进的完美社区建设，让居家和社区养老服务设施建设得到强化；其三，开展老年人、养老服务设施、服务队伍情况的摸底调查和老年人能力评估，为具体工作的开展提供了依据。

　　在此基础上，常德市出台了加快居家和社区养老服务发展、扶持社会力量参与、推进医养结合、加强人才队伍建设等系列政策文件；制定了居家和社区养老服务规范、服务清单、设施建设标准，建立第三方评估机制，统一“常德市居家和社区养老”服务机构标识。

　　有内涵：合理布局补齐短板

　　政策执行，知冷暖才会更给力。直接布点到村的“三屋”在具体运行中链接多种资源，直接惠及老年人。

　　2018年，鼎城区以建设居家养老服务中心、社区嵌入式养老机构、“三屋”、抱团养老等为主要模式，通过社会互助、会员互助、志愿者互助、定点互助、团体互助五条途径筹措人力和资金，利用村里闲置资产，先期在谢家镇建立19个互助幸福屋，做到财务日清月结，收支公开透明。目前每天有近2000人次老年人到互助幸福屋活动。

　　老年协会是“三屋养老”服务的牵头组织者。临澧县新安镇上坪村建立了以家庭养老为基础、中心服务为依托、上门服务为补充的互助养老模式。协会成员实行小组分片管理，每个星期上门走访一次，了解老人需求。11月17日，生活不便的刘阳春老人申请洗涤，服务人员郑菊娥上门服务，在协会成员回访后，她这一天的收入是60元。

　　有支撑：疏浚渠道引来活水

　　“农村养老服务是一个系统工程，如何做到主体多元、效应叠加是推进试点改革中探索的重要课题。”常德市民政局副局长沈英琼说，只有为社会化供给体系搭建疏浚渠道，才能引来源头活水。

　　一方面，在政企互动中发展“互联网+”养老服务，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业结合，探索线上线下相结合的养老服务模式。全市60%以上的公办养老机构开展了居家和社区养老延伸服务，培育、引入居家和社区养老服务机构近100家。

　　另一方面，在政社联动中发展医养融合服务，实现建档立卡贫困户老年人家庭医生签约率达100%，社区养老服务机构与基层医疗卫生机构签约服务率达到80%。推动医养融合，在高新区成立的瑞华居家智慧养老云平台呼叫服务中心（云看护），将云呼叫中心、养老机构、医疗机构、保险公司、老年人客户端通过互联网串连起来，为老年人提供医养服务。

　　服务队伍的锻造也是支撑农村养老服务体系健康运行的重要保障。按照“一社区（村）1名党建信息员、一社区网格1名网格员”的标准，配备村级党建信息员1548名、社区网格员13000名，发挥了采集老年人基本数据和服务需求的“信息员”、上门问候和定期巡防的“联络员”、涉老服务事项的“代办员”、线上线下服务的“监督员”等作用。

四川省邯郸市

　　邛崃市地处四川省成都市西南部，辖24个镇乡（街道）、271个村（社区），2017年底共有户籍人口66万，60岁及以上老年人口15.26万人，其中农村老年人口11.59万人，占全市老年人口的76%。2017年10月，该市被四川省民政厅列入全省农村养老服务体系建设试点县，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，持续深化试点建设，着力构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、智慧服务为支撑、精准服务为特色的新时代农村养老服务新格局，取得实质性进展。

　　将养老服务体系建设列入乡村振兴规划

　　为做好试点工作，邛崃市制发了《开展四川省农村养老服务体系建设试点工作行动方案》，细化工作措施，强化工作保障。将农村养老服务设施建设纳入全市目标考核管理，列入乡村振兴战略总体规划，制定了《邛崃市养老服务指导中心、镇区域性养老服务指导分中心、村日间照料中心三级养老平台职责》和《关于进一步推动农村养老服务体系建设试点工作和创建四川省敬老模范市工作的通知》，整合各级力量推动试点建设落地落实，力争到2020年城市、农村社区养老服务设施覆盖率分别达到100%和80%。

　　聚焦养老场所、队伍、服务等要素保障

　　为推动农村养老服务体系建设，邛崃市重点聚焦农村养老服务“场所、队伍、服务”关键三要素，有力、有序、稳步推进农村养老服务。

　　通过“场所”建设，重点确保“刚需”老人有地方“住”和居家老人有地方“玩”。养老机构建设推进“公建民营”“民办公助”，提升服务专业化水平，重点为失能半失能老人提供服务。

　　在服务队伍建设方面，邛崃市引进了成都孝行通居家服务中心等7家专业社会组织参与并指导辖区内养老服务点服务及相关活动的开展。培育了邛崃市注力社工服务中心等20余家本地社会组织，鼓励和支持其参与到农村养老服务中。

　　做好农村养老服务，根本出发点和落脚点是增强老年人的获得感。邛崃市创新推进家庭医生巡诊服务工作，2940名经济困难老年人每月获得两次家庭医生上门巡诊服务；依托专业社会组织对经济困难老年人提供居家上门“基本养老服务补贴和护理补贴”两项补贴；文化惠民活动定期送到农村养老服务机构、服务站点；制作“为老服务联系卡”，将村（社区）民政协理员、医生、律师、老协、志愿者和居家养老服务提供商等的联系人及电话整合公示在老年人家门外，使老年人的养老需求能及时“寻找得到，对应得上，享受得到”；引入志愿服务机制，实现农村志愿服务常态化和制度化。

　　创新服务供给，让老年人实现点单服务

　　邛崃市创新建立“1+3+N”服务供给体系。绘制“1”个关爱地图，绘制“邛崃市幸福养老关爱地图”，完成14万60岁以上老人基本情况、服务需求及全市养老服务设施和养老机构信息录入工作，实现养老机构和为老服务在线监控、动态监督。搭建“3”级关爱平台，依托市综合社会福利中心建立市级养老服务指导中心，将9个中心敬老院建成区域性养老服务中心，在151个村（社区）建立养老服务分中心，形成了“市—区域—村（社区）”联动养老服务新局面。建立“N”支为老服务队伍，成功培育、引进15支“社会组织+社工+志愿者”的为老服务队伍，为老年人提供教育培训、精神慰藉、生活护理和养生保健等服务。

　　该市还创新“一卡三单”服务收集路径，收集各项惠农惠老政策，编制《农村养老服务需求清单》《为老服务普惠清单》《养老服务采购清单》三个养老服务清单，整合民政、医疗卫生、法律援助、居家服务等资源，制作“为老服务联系卡”发放给高龄、空巢（留守）、失能半失能、低保“四类老人”，让老年人真正享受到“点单式服务”。

　　“三社联动”为农村养老提供精准化服务

　　近年来，邛崃市积极创新社会服务管理，大力引导和鼓励社工、社会组织走进社区，并参与社区管理服务工作，着力构建社区老人关爱服务体系。

　　该市冉义镇义渡社区紧紧围绕提升社区治理能力和水平，以党建工作为引领，以满足居民需求尤其是老年人需求为导向，健全“三社联动”工作机制，助推社区养老服务新模式。社区会同社工组织，入户走访300余户老人家庭，制定20余项服务清单；整合党员、社会爱心人士、社区网格员、青年志愿者等社区资源组成7支为老服务队；引入专业为老社会组织——黑籽儿社会服务中心，开展各种健康讲座、文化兴趣类特色主题活动，对困境老年人开展心理干预、贫困救助，全面为社区内老年人提供专业服务。

来源：综合网络