社区居家养老政策脉络梳理与趋势研判（深度）

作为政策导向型的行业，养老服务业尤其是社区居家养老服务行业，对国家政策的敏感度之高，丝毫不亚于当前的股市楼市。豪不夸张地说，现阶段，谁能够洞悉政策、有效运用政策，谁就能占据行业发展和市场拓张的制高点，谁就能收割政策红利。

尽管现阶段入局社区居家养老仍面临着这样那样的问题和困境，但是不可否认的是，在老龄化形势日趋严峻的社会形势和中央政府不遗余力扩大内需的经济形势双重推动下，社区居家养老服务业是一个值得探险的巨大蓝海。

因此，从更高视角来审视并梳理我国社区居家养老政策脉络，有助于吃透政策发展主线并准确预知政策的未来走势，这对于那些想在养老行业里大干一场的人来说，事关事业成败。

接下来，我们从三个角度来解读我国社区居家养老的政策脉络与发展趋势。

政策支持社区居家养老的5大现实原因

从我国养老服务的实践看，国家政策支持居家和社区养老服务有五大现实原因。

一是居家和社区养老是基于传统家庭养老功能弱化和机构养老服务能力不足而做出的选择。

随着高龄化、少子化、空巢化的加剧，跨地域职业流动，使子女在照顾父母方面力不从心，空巢老人越来越多，家庭对老人的照料日趋弱化。现有养老服务的供给不足和不平衡发展面临严峻挑战。

二是大多数老年人愿意就近获取“家门口”的社区服务。

社区提供“嵌入式”、“小型化”、“多功能”的养老服务设施，离家近、收费低、环境熟悉，老年人既能生活在家庭和社区环境中，又能得到就近、便捷、低成本的社会化、专业化服务和照护，满足大多数老年人安土重迁习惯和与家人团圆的情感需求，“既享受专业服务，又享受天伦之乐”，普遍受到老人们的欢迎。

三是居家和社区养老服务易启动、费用低，财政负担小。

居家和社区养老服务借助于城市社区养老服务网络支撑，以少量资金投入即可以启动，不必花费大量资金兴建养老院、购置养老设施，是一种经济实用型的养老方式。

四是居家和社区养老服务有利于促进就业和新型服务业发展。

社区养老服务业是劳动密集型产业，需要大量的服务人员。我国现有养老服务队伍不足30万人，面对日益增大的养老服务需求，要达到《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中的1000万养老服务人员的目标，社区养老服务对促进就业和养老产业发展提供了广阔的空间。

从产业角度看，社区养老服务作为联系养老服务业、老年用品和老人需求之间的“平台纽带”，拓展和带动了相关产业和服务的供需对接，成为老人生活需求和文化交流的平台。社区养老服务引入社会组织、家政和物业等企业提升为老服务的质量；企业可以通过持续服务发现一些新需求，挖掘服务和产品市场。

五是居家和社区养老服务符合国际化养老发展趋势。

二战以后，欧美国家对老年人进行集中供养，兴建大量老年公寓、护理院，但生活支出费用高、环境单调、探访不便、财政不可持续。

20世纪60年代，出现了“回到家庭和社区”的趋势，很多国家开始采取社区照料模式，把养老福利经费用于居家和社区养老服务，制定了一系列促进社区养老服务发展的政策，确保“社区养老优先于机构养老”的新目标。目前，世界大多数老人在居家和社区养老，即使在欧美等发达国家和高福利国家，居家和社区养老也是主体。

近10年来社区居家养老政策脉络

考虑政策文件内容与主题、经济社会发展状况、政策文件数量以及联合发文部门情况等综合因素，可将我国近十年来社区居家养老政策的发展划分为以下三个阶段：2011-2013年为重视社会力量参与的政策形成期、2013-2017年为政策快速发展期、2018年至今为政策完善期。

第一阶段：2011-2013年为重视社会力量参与的政策形成期

2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划》第一次将老龄事业发展写入国家发展规划。提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。

尽管对居家和社区分别给予了“基础”和“依托”的重要定位，但是与2017年的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提出的以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”相比，可以看出在“十二五”期间机构建设仍是重点。

2011年11月为贯彻落实《中国老龄事业发展“十二五”规划》，国务院办公厅颁发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，指出“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服务、老年食堂、法律服务等服务；对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安全援助等服务。有条件的地方可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴，鼓励他们配置必要的康复辅具，提高生活自理能力和生活质量”，对居家养老服务提出了更为具体且有针对性的要求。

尽管如此，由于财政支持主要集中在机构的建设及运营等补贴上，市场进入居家和社区养老服务市场的动力不足。

同时由于在此阶段需要照护的老年人基本是多子女，依靠子女进行照顾的意识仍然占据主导，在没有财政支持的前提下从事居家和社区养老服务难以盈利，因此居家和社区养老服务一直没能取得突破性进展。

2012年民政部发布《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》在首要位置提出鼓励民间资本参与居家和社区养老，为老年人提供生活照料、家政服务、精神慰藉、康复护理、居家无障碍设施改造、紧急呼叫、安全援助和社会参与等多方面服务。

鼓励民间资本在城镇社区举办老年人日间照料中心、托老所、老年之家、老年活动中心等养老服务设施，支持社区养老服务网点连锁发展、扩大布点，提高社区养老服务的可及性；鼓励民间资本参与农村居家和社区养老服务发展，重点为向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。支持村民自治组织发展农村互助养老模式。

2013年国务院下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对我国养老服务业的发展具有重要指导意义，之后包括居家和社区养老在内的养老服务业进入了大的转型发展时期。该意见提出“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”的目标。

尽管对机构的定位仍是支撑作用，但是对居家与社区养老提出了如下目标：生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。

在服务方面提出地方政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务；大力发展家政服务，为居家老年人提供规范化、个性化服务。要支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。

该意见进一步明确了居家和社区养老的发展方向，并在服务覆盖范围、配套设施建设、配套设施用地的解决、服务内容等方面都提出了具体且符合老年人需求的要求。但由于有明确发展目标的要求主要集中于社区内养老服务设施建设，在社区内修建日间照料中心、老年活动中心等成为对该意见中有关居家和社区养老要求的主要落实方式。

以上一系列文件渐次为居家和社区养老指明了发展方向，但大多未提出明确要求，这也是居家和社区养老没有取得大发展的重要原因之一。

第二阶段：2013-2017年政策快速发展期

2012年以来，随着政府提出全面深化改革目标，养老服务政策呈现出不断变革不断丰富的特点，许多涉老新观点新词汇不断涌现。在强调社区、社会力量在社区居家养老服务中重要作用的同时，我国养老政策获得了新的拓展，进入了快速发展期。

从该时期政策文本来看，政策内容从不同的角度更加细化明确，对养老服务的具体细节部分进行了专门化的文件阐述，可以看出该阶段养老服务内容不断完善，养老体制不断改革，养老服务各层次统筹并进。新时期养老政策在以下几个方面获得了新的突破。

一是推动鼓励信息技术应用于养老服务。

现代信息技术的不断发展以及与养老服务、养老产业的深度融合，推动了养老服务的提质增效，能够有效促进需求与供给的对接，推进养老服务的精细化管理。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013）中提出“发展居家网络信息服务，地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目”，《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》（2013）就“社区信息化在提升社区自治和服务功能方面的积极作用”进行了专门论述。

《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（2016）更是首次提出“推进‘互联网+’养老服务创新”，《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（2016）提出“支持探索多种模式的“互联网+”居家和社区养老服务模式和智能养老技术应用，促进供需双方对接，为老年人提供质优价廉、形式多样的服务”，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（2017）提出依托城乡社区公共服务综合信息平台为居家老人提供服务和实施“互联网+”养老工程。

同时，信息化技术在对医养融合发展中起着重要作用，如老年人电子病历、电子健康档案。可见，互联网、物联网、大数据、云计算等现代信息技术用于养老服务已是大势所趋，信息技术与养老融合是养老服务发展的一大重点。

二是推动鼓励医疗与养老相结合。

随着老龄人口中失能群体的增多以及各种老年病发生概率的提高，老年人对医疗护理方面的需求不断提升，催生了医疗服务与养老服务融合的诉求。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（2013）首次提出“积极推进医疗卫生与养老服务相结合，推动医养融合发展”，同时提出发展“健康保险、长期护理保险”等保险。

《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（2014）和《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（2015）就医疗服务与养老融合发展进行了专门论述。

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（2017）提出将健全“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”作为十三五时期老龄事业的发展目标。可见，医疗与养老融合发展是养老服务发展的又一重点。

第三阶段：2018年至今为政策完善期

在经历了前一阶段养老政策的快速发展之后，社区居家养老服务内容框架已基本确定，2018年我国社区居家养老政策进入稳定期，政策的实践、调整与完善成为这一时期的特色。因此，国家通过各种政策推动养老政策落地，完善养老服务发展支持环境，推动政策实践。

2018年关于社区居家养老的政策实质上是2016年以来居家和养老服务改革试点的延续，社区居家养老政策内容上并未取得新的发展。

从2016年开始，民政部和财政部多次联合发文，就关于推进中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点、跟踪评估和绩效考核工作发布了专门通知，分三批在全国共确定了北京市丰台区等90个市（区）为中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，对于总结和推广社区居家养老服务经验，促进社区居家养老服务发展，满足老年人在家或社区享受养老服务起到了实质性推动作用。

通过“试点—经验总结与推广—再试点”的模式推动社区居家养老服务发展已成为政策的重要取向，社区居家养老服务呈现不断调整完善与成熟特征。

与此同时，中央领导在各种场合涉及到养老服务的讲话、发言和会议纪要，也进一步反映出政策的可执行性。因此，2018年至今可以看作是社区居家养老政策的完善期。

对社区居家养老政策趋势的4个判断

大力发展居家社区养老服务是一个国际趋势，也是我国养老服务业发展的政策指向。各地在推动居家社区养老服务的发展方面做出了诸多的政策实践，但是居家社区养老服务的利用率一直不高。多地的实践和调查数据显示，城乡老年人对居家养老服务的需求程度很高，同时社区层面的服务供给也不少，但老年人对社区养老服务的利用率很低。这些措施之所以没有取得效果，本文认为是当前居家社区养老服务的底层治理模式存在问题。

居家社区养老服务的供给特征与传统的行政化的治理模式之间存在冲突。目前问题的关键是要从治理的层面入手，重构居家社区养老服务的治理模式。从政策角度来看，若要推动社区居家养老服务业的发挥在那，政策层面将需要从如下4个方面加以推动，这也可以看做是社区居家养老政策4个趋势。

第一，现有的提供居家社区养老服务、照料服务和医疗服务的公立机构要进行社会化改革，脱离与行政管理部门的隶属关系，形成独立的法人主体，作为社区服务供给的重要组成部分。

这种社会化改革并不意味着公立机构私有化，而是要彻底实现管办分开，将这些公立机构改革成财务上自收自支的非营利性的服务供给机构。从发达国家的经验看，诸如社区照护服务、社区医疗健康服务等主要是由这些非营利的社会组织提供的。以德国为例，德国柏林居家照护服务的75%是由非营利的德国平等福利联合会柏林分会的会员提供的。在社区医疗卫生服务方面，即使英国这种秉承免费医疗国家的社区全科医生也主要是个体执业的。

第二，政府财政投入的方向和方法将会进行改革。

政府要逐步提高对人工成本的补贴，切实降低居家社区养老服务的人工成本。可以考虑加大对护工社会保障的投入，提升护工的就业保障以及提供对护工的免费培训等。在具体的补贴方式上，政府可以将财政补贴投入到各类社区组织中，由社区组织根据社区居民、服务供给方以及政府的意向等来整合包括政府财政投入在内的各种资源，并决定资源的投入方向和方法。

第三，放开对居家社区养老服务的准入管制和数量管制，只要符合一定的资质都可以进行服务的供给。与之相对应，政府干预的重点要放在过程监管和秩序监管上。

从目前看，除了养老照料服务外，准入管制最为严重的是社区医疗卫生服务。居家社区养老服务的供需不匹配在很大程度上是社区医疗卫生服务的供给不足。因此，要逐步取消社区医疗卫生服务的准入管制，特别是要取消卫生区域规划中对医疗服务供给主体的数量限制。

第四，建立家庭养老服务供给的支持体系。

将家庭成员提供的养老服务纳入到公共支持体系中，建立各种形式的家庭支持方式。从欧洲一些国家的实践来看，在老年照护服务供给中，都很重视家庭内部成员的照护服务供给，建立了一整套的家庭照护支持体系，具体的政策措施包括对在家提供照护服务的家庭成员提供补贴，对他们的养老金(缴费年限)提供补贴以保证他们的养老金权益不因退出劳动市场而受到损失，为在家提供照护服务的人提供喘息服务以及为他们提供各种技术支持等。