养老服务业创新的朝阳区样本

武靖人/文 2020年第7次人口普查数据显示，随着社会经济的发展，中国将步入深度老龄化时代，而中国式养老面临着“未备先老”的严峻挑战。中国式养老如何发展，如何加快健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的“三位一体”养老服务体系建设，提供多层次的养老服务，满足个性化、多样化的养老服务需求成为摆在我们面前亟待思考和解决的难题。

为推进以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的“三位一体”养老服务体系建设，朝阳区近年有很多创新举措，如成立区养老指导服务中心、试点建立区域养老联合体等。但也存在基本养老服务对象和清单不清，部门间缺乏有效协调，养老服务业资源分散，运营不成体系，难以实现产业性和事业性的协同发展，许多涉足养老服务业的小企业融资困难，轻资产运营，缺乏抵押担保等系列问题。为此，我们在调研的基础上进行了总结和分析，以期提炼出有利于促进养老服务业发展的对策建议。

一、北京市朝阳区养老服务业创新举措

（一）建设“三边四级”养老服务体系

朝阳区养老指导服务中心成立于2019年12月，是全国首个以社会化模式运营的养老服务指导中心，为北京市民政局下属事业单位。通过政府主导、政企互动、社会参与的方式，建设社会化养老服务指导模式；建设养老服务网，搭建服务商线上、线下服务平台；通过养老信息卡、智能手机等形式提供多种信息化服务，建立养老护理员培训体系；参与朝阳区养老服务事业相关政策的制定；在各街乡分别建立指导站，依托“全参与、全联通、全覆盖、全周期”的“四全”服务，完善“市、区、街、居”四个层级的责任体系以及让养老服务走到老年人“床边、身边和周边”的“三边四级”养老服务体系。

（二）建立区域养老联合体，整合养老服务资源

为拓展为老服务范围，朝阳区街道充分整合协同现有的养老、医疗卫生、社区服务中心及其他社区便民服务资源，在9个街乡试点建立“区域养老联合体”，以行政辖区为单位，将碎片化的养老服务资源进行整合，聚集立足社区、辐射居家的养老服务合力，形成医养康相结合、多元社会力量参与的“1+2+6+N”养老服务发展格局。

（三）优化养老服务发展环境，新型融资主体涌现

随着养老服务发展环境的改善，在朝阳区等地的居家养老和社区养老服务体系建设中涌现了一批按照政府意志提供养老服务的社会组织，未来政府向这些社会组织购买养老服务或将成为缓解供需矛盾，促进政府转型，节约财政资金的一种有效方式。

（四）推进助餐服务体系建设

朝阳区认真贯彻《北京市居家养老服务条例》，积极构建覆盖全区的“1+43+N”居家养老助餐服务体系。从2015年8月开始，通过96083热线、服务信息平台等形式，整合大型连锁服务商助餐资源，满足本区老年人用餐需求。2021年以来，进一步提升社区养老服务驿站助餐配餐服务能力，科学布局22个街乡助餐中心，建设规范老年餐桌167个，逐步实现老年人助餐服务全覆盖。下一步将采取政府购买服务的方式，引进具有“中央厨房+社区配送+配餐+送餐+助餐”连锁经营能力的专业餐饮企业，再次提升服务商助餐服务水平。

（五）搭建养老服务信息平台

北京鼎兴达科技有限公司与朝阳区养老服务指导中心合作，建设一站式养老服务信息平台。借助该平台驿站运营流量监管、巡视探访监管、社工服务监管，失能评估、适老化评估全过程监管等功能，养老服务指导中心创新构建了“1+3+N”运作模式，即：一站式智慧养老平台；机构、个人、政府三个用户端，N款人工智能产品，实现了居家、社区养老供需对接精准化，增强了老人获得感、幸福感、安全感。

（六）建立专业护理及上门服务网络

金牌护士主要提供护士上门、医学康复、母婴护理、挂号陪诊、三甲医院体检等全方位的专业护理及居家养老服务。目前，已在线上拥有互联网护理信息平台——金牌护士APP，线下拥有北京连锁医疗护理服务机构——美鑫医疗连锁护理站，实现了线上线下联动的立体化商业模式。另外，还建立了分科室的专家护理工作室，连接上游供应链提供相应的耗材，实现互联网护理服务闭环，保证了居家养老上门服务质量。

（七）试点并推广共有产权养老房模式

乐成养老是北京首家试点共有产权养老房模式的高端养老机构，致力于为55周岁以上自理、半自理、失能、失智的老人提供高品质的基础照护及生活服务。购房者拥有养老房95%的产权，余下的5%产权部分归乐成持有。国家承认的房本，转让、出租、继承都可以，未来升值的收益也归房屋所有人。试点项目恭和家园位于朝阳区东五环双桥，遍布全楼的老人基础设施、公共活动空间里每月有近百场丰富的娱乐项目，实现了让老人住自己的房子，足不出户享专业养老服务的目的。

二、存在的问题

（一）重顶层设计、轻具体落实。各层级制定出台的部分养老服务制度政策存在顶层设计高屋建瓴，实则难以操作实施的现象。

（二）养老事业与养老产业难以协同发展。养老金制度改革滞后，基本养老体系不够健全，政府和市场关系没有完全厘清，导致养老事业发展对养老产业发展产生了挤出和制约效应。

（三）缺乏有效的部际协调机制。养老服务政策不配套，资源配置分散，运营不成体系。在养老服务需求个性化、多样化，养老服务资源碎片化的现实情况下，社会资源缺少有效整合，容易导致养老服务需求和养老服务资源脱节。

（四）养老服务机构实力弱，融资困难。养老服务机构多数为轻资产运营，本身实力弱并缺乏符合条件的抵押和担保，难以获得金融支持。处于创业初期的小微养老服务机构更加缺乏资金，特别是股权资金的支持。

（五）养老护理员缺口巨大。由于缺乏培训，工作时间长、工资待遇差等原因，养老护理员人员数量少、不稳定、流动性大。

三、对策建议

（一）加强顶层设计和出台政策的实操性与普惠性，从社区治理开始深化养老服务体系建设“十四五”规划纲要明确：“健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务。”然而，目前国家层面对基本养老服务对象、服务范围和保障标准均没有做出制度性安排，需要探索制定基本养老服务清单，理清政府和市场的边界，然后通过政府购买服务等方式激活市场。

为进一步推进以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的“三位一体”养老服务体系建设，满足个性化、多样化的养老服务需求，还需要将养老照料中心、养老服务驿站、医疗服务机构、各类商户、公共服务商等碎片化的养老服务资源进行整合；需要调动整合政府、市场、社会各方面资源和力量，从社区治理做起，发挥基层党组织和基层政府、社会组织的力量来实现；需要养老服务事业和养老产业协同发展；需要负责任的耐心资本提供支持，以建设市场和培育市场。

（二）进一步完善部际联席协调机制，集中解决重大问题，加强出台政策的衔接配套。

建议对历史遗留的因未办理不动产登记、土地规划等手续未能通过审验的养老机构，有关部门应集中研究处理。建议人社、医保、民政等部门要共同推动基本养老服务与基本养老保险制度、基本医疗保险制度、长期护理保险的衔接；对养老机构内设诊所、卫生所、医务室的，可以取消行政审批，实行备案制；医保管理政策应有利于医疗床位和养老服务床位的相互转化等。

（三）建立养老资金保障逐级逐层合理分担机制，加快养老金制度改革

建议研究设立中央财政专项科目，明确中央与地方共同财政事权；优化转移支付结构，引导地方将一般性转移支付资金投入基本养老服务领域。基本养老服务资金由中央与地方合理分担，参照其他领域基本公共服务中中央和地方支出责任划分，把握好度，进而形成收放自如的财政保障机制。

重新理顺养老金公司缴费和个人账户的关系，明确企业和个人缴费全部供入个人账户，划拨国有资本做实个人账户，?大幅度增加个人账户在养老金三支柱中所占的比重，充分发挥个人账户的激励作用；?综合考虑中央和地方财政之间的关系，科学设计统筹账户在养老金三支柱中所占的比重；参考国际经验，给予第二、第三支柱足够的税收激励政策，促进第二、第三支柱的健康快速发展。

（四）建立科学合理的价格形成机制，培育新型融资主体

对于有政府购买服务的养老社会组织等新型融资主体，金融机构可以与政府合作共同提供资金支持。在购买服务过程中，首先要建立信息披露机制，政府、金融机构与养老机构（包括，社会组织等新型融资主体）需要在信息对称的情况下进行谈判和交易，养老机构要就其提供养老服务的成本信息进行披露。为提高养老服务绩效和资金使用效益，还需要建立从项目立项、项目过程管理、项目产出到项目效果等环节的全过程绩效评估体系和社会群众监督体系。在此基础上，政府以“基础价格+绩效价格”方式确定购买价格。信息披露的成本金额是其获得政府和金融资源的基础性数据，也成为政府确定购买养老服务的基础性价格，同时，根据绩效评估和社会群众监督意见反馈确定绩效价格，并作为政府和金融机构与养老机构继续合作或解除合作的依据。（五）设立养老服务股权投资基金，创新解决养老服务机构融资困难难题

建议朝阳区政府、金融机构和有关部门要积极设立养老服务中小企业股权投资基金，支持养老服务业中处于创业初期，创新能力强的中小企业的发展。

上海张江高新技术开发区等，为扶持新兴的互联网、生物技术等高新企业，在这些企业获得国家或地方高新技术认证的条件下，借助当地科技局、发改委等支持便可获得第三方担保和贷款贴息等，或者通过创始人的个人信用作担保，获得当地银行贷款。金融机构可借鉴类似的做法，选择朝阳区等部分地区进行试点，推出一些可操作的政策和融资模式来化解融资难题。（六）加强对养老服务护理人员队伍建设

出台相关政策，鼓励医护人员到养老服务机构内设医疗机构执业，并在职称评定等方面享受同等待遇；鼓励有资质的社会力量开办专门培训机构，加大对专业养老护理人员的培训，提升职业队伍技能和待遇水平。金融机构可通过专项贷款及助学贷款的方式支持依托高等院校、职业院校和养老机构建设养老服务人才培训示范点和培训基地，培养专业护理人才。

（作者系国家开发银行研究院养老课题成员：武靖人、黄子恒、沈继奔、杜帅、何迪、王秀华、陈卉、巨薇、张啸、曹卓君）