记者丨闫桂花
4月21日，备受关注的个人养老金制度落地。在《关于推动个人养老金发展的意见》（下称《意见》）审议通过后4个月，国务院办公厅正式签发并公布《意见》全文。
作为中国养老金制度的首个顶层设计文件，《意见》的出台意义深远，从国家层面来讲，推出个人养老金制度是完善三支柱养老保险的关键，尤其是在老龄化加速推进的当下；从个人角度讲，个人养老金制度涉及到每个人的钱包——每个国民都可以自愿在每年12000元的范围之内自由选择是否投保，以及在政府规定的范围之内，选择投资哪些渠道，并在达到领取标准后，选择通过什么方式来领取。
《意见》提到了个人养老金的参保人范围、缴费水平、税收优惠、如何管理和运行等诸多问题，不过如何实施以及相关细则，还有待人社部、国税局等各部门来出台。
12000的缴纳上限是如何得出的？未来可能会怎样调整？哪些人最可能从个人养老金制度中受益？个人养老金是否会成为避税渠道？个人养老金的推出，与人口老龄化、养老金收支缺口有多大关系？要想持续性良好运转，个人养老金制度还需要解决哪些问题？……
界面新闻记者就上述备受关注的问题专访了中国老年学和老年医学学会老龄金融分会理事、清华大学博士妥宏武，他的主要研究方向为养老金体系改革和医疗服务治理，参与多项国家社会保障体系改革的重大项目研究。
以下是全文。
界面新闻：为什么要出台个人养老金制度？
妥宏武：国际通行的养老金制度包含三个支柱，分为政府养老金、企业养老金或雇主养老金，以及个人养老金。在我们国家，三支柱养老金制度也被称为多层次养老保险制度，实际概念是一致的。这次的个人养老金制度显然是属于第三支柱的。
改革第三支柱，从整体目标看，本质上就是为了改善养老金的平衡性：我们的第一支柱养老金一支独大，以前是这样，现在也是。也就是说，咱们退休的人里面领取的养老金大部分来自政府的养老金，包括城镇职工养老保险和城乡居民养老保险。
不过从国际经验看，一般都是二三支柱占比较大。比如美国，二三支柱加起来占比超过90%，而我们，政府养老金即第一支柱的占比达到90%，无论从个人领取的角度看，还是从基金的积累角度看，都是这样的。
现在改革的方向就是，逐渐把第二、第三支柱做起来，减少第一支柱的压力。因为第一支柱的政府养老金一般都是现收现付，咱们国家也不例外。现收现付，即用年轻人的缴费去支付老年人的养老费用。显然，这个制度会受到人口老龄化的影响。老人越来越多、年轻人越来越少，缴费减少，支出反而增加，就会出现缺口。国外也是一样。另外，这个制度在设立之初就有一些人没有缴费，但这些人要领养老金，这就存在一个天然的缺口。
界面新闻：2018年我们已经启动了个税递延商业养老保险的试点，它跟个人养老金是什么关系？
妥宏武：从国际上看，第三支柱的做法主要分为两种，一种叫保险型的个人养老金，另一种是信托形式的个人养老金。个税递延商业保险金属于第一种；咱们最近出台的制度，属于信托形式的养老金。
两者的区别在于，如果是保险形式的养老金，你只能是购买一个未来的保障，至于说资金的归属，肯定是要归属到保险公司；而信托形式的养老金资金是属于个人的，它跟咱们的存款、理财、购买的这些债券基金这些性质是一样的，都是个人财产。与以往咱们为养老做的储备，诸如存款，购买理财相比，这次制度出台的个人养老金的投资管理将受到更规范、更严格的监管。
现在做的是，为每个人建立一个个人养老金账户，你把钱存在这里面，按照政府要求的规则来运营，就可以享受政府的税收优惠，这个才是严格意义的、咱们国家法定的第三支柱的养老金。
界面新闻：养老金的上限是12000，这个数据是怎么确定的？受益最大的人群可能是哪些？
妥宏武：实际上2019年人社部就有一个课题开始研究个人养老金的政策了，参与讨论的大部分专家认为刚开始不宜定得过高，就从每月1000元、一年12000元这个最基本的水平开始，以后可视情况增加。
还有一个考虑是，要确保跟现在的免税项的标准契合上。我们已经推出了个人综合所得税年度汇算，其中每一个免税项的标准均是按照每月1000元来设立的。
至于受益人群，根据文件，理论上中国的全体国民都可以参加，主要取决于大家的意愿以及制度的运行情况，尤其是投资的收益率。如果管理比较规范、投资收益率很高的话，就会吸引大家把存款以及其他一些理财投入到个人养老金账户里面，那么个人养老金账户的规模就会扩大。
界面新闻：12000的上限未来可能会如何调整？
妥宏武：调整个税养老金缴纳上限可能面临的主要障碍在于财政收入。无论是免税还是延税，政府都需要把税收的一部分让利到个人，对税务部门来说，可能就会认为影响到了整体的财政收入。
在国际上，如果是延税的话，会跟参保人的收入进行绑定。比如，它用平均收入计算出某个上下限，然后你每个月存到个人养老金的钱，不能超过这个上限。还有一种方法就是，按照收入水平对参保人进行区分，比如美国的个人养老金账户，高收入人群就不能往个人养老金账户里投入资金，也就不能享受政府的税收优惠。
至于今后我们会怎么做，按照我的理解，每个月1000元的上限，短期内可能不会再有一个大幅度的提高。
界面新闻：税收优惠的细则还没出来，个税递延商业保险是等到最后领取保险金的时候才扣税，但如果要对靠汇算清缴的做法，是不是就意味着免税了？
妥宏武：目前看来，咱们应该就是直接将其作为一个免税项了，也就是说，不会涉及到最后领取养老金时的纳税问题。
实际上，这项制度在设立之处，大家也在考虑要不要参考国外，搞一个个税递延型的养老金，即缴费的时候不纳税，最后领取的时候再补税。但从出台的文件看，我们还是选择了免税，而不是个税递延。其扣减方式应该跟赡养老人、子女教育等扣除项的操作一样。
界面新闻：个人交养老金账户会否被用来成为避税的工具？
妥宏武：当然个人养老金是有一定的避税功能的，比如，收入比较高的人肯定愿意选择这样一个方式。但其实作用是有限的，一方面额度比较低，一个月才1000元；另一方面，文件也提到了，账户的运行是封闭的，也就是说，你把钱存到里面，只有退休后才能领取，中间是无法提取的。
界面新闻：那如果参保人要用个人养老金账户的钱做投资，可以自己选择投资哪些渠道或者项目吗？
妥宏武：是可以的。虽然资金是封闭，不能取出，但中间可以变换投资形式和投资机构。但能投资运营个人养老金的机构，需要通过政府设立的门槛，类似资格审查和批准，也要接受监管。对此进行管理的应该是银保监会，人社部应该也会参与。只有符合条件的机构才能参与运营个人养老金。
界面新闻：个人养老金是不是更适合灵活就业人群？
妥宏武：其实个人养老金制度跟其他制度不冲突。不过对灵活就业人员来说，如果参加不了政府养老金，也没有企业养老金，那么参加个人养老金可以为其今后的养老生活获得一份保障。
界面新闻：现行养老金制度其实都涉及户口问题，个人养老金有这方面的问题吗？
妥宏武：跟户口没有关系。每个人，不管你在哪个地方，哪个银行开设一个账户，就可以成为个人养老金的账户，没有属地限制。从制度文件中看，参保人通过个人养老金信息管理服务平台建立个人养老金账户。这个信息平台是国家人力资源社会保障部直接建立的，与银行及金融平台对接，不涉及到与各省的对接和管理，所以就不存在户籍方面的障碍。
界面新闻：我们现行的城镇职工养老保险里已经包含了一个个人账户。这跟个人养老金是什么关系？
妥宏武：这是职工养老保险制度在建立之初的一个制度性安排，在职工养老保险里面分出了一个个人账户，或者现在更通用的词叫名义账户，它并不表示里面有这么多资金。个人缴费实际相当于你在基本养老保险制度里面的贡献，形成的职工养老保险个人账户仍然是第一支柱，跟第三支柱的个人养老金是两个概念。
过去曾经讨论要将个人账户做实，即把这部分分出来作为第三支柱的养老金，但从十八大之后基本可以明确不会这么做了。
界面新闻：关于个人养老金的提取，《意见》中称，参保人达到领取标准后，可以按月或者一次性领取养老金。不过有专家建议采取“生命年金”的领取方式来分散长寿风险，确保随着寿命增加个体仍可以得到保障。这两种领取方式有什么不同？
妥宏武：意见里没有详细说明领取标准以及到底该如何分月、分次以及一次性来领取，一般来说，如果60岁达到可以领取的年龄，而国民预期寿命是75岁，那你可以在60岁的时候一次性全取出来，也可以将这笔钱除以15，然后再除以12，按月来领取。国际上大部分国家都是可以选择多样化的领取方式。
至于“生命年金”，这其实就是养老保险年金的概念了。我们现在实行的是信托式的个人养老金。当然制度也规定，个人养老金账户的资金也可以用于购买商业养老保险，也包括年金保险，但这相当于个人养老金的投资方式的一种，和账户的收益和领取是两个概念。
在一些国家，个人养老金账户的资金是可以用来购买商业养老金的，允许你在退休或者退休前，用账户的钱来购买年金保险。而年金保险可以“支付终身”或者“领取终身”，这样无论参保人寿命多长，都可以得到保障。
这两者各有优势。如果做保险形式的养老金，养老的风险就转移给了保险公司，但资金所属权也转移到了保险公司。如果参保人没有退休或刚退休就“身故”，那么年金保险的参保人可能最多拿到本金返还，不会有收益。但如果是信托形式的个人养老金，在国家设立的个人账户中投资，这笔资金包括本金和收益，都是可以继承的。咱们国家实质是这两种形式都有，延税型商业养老保险属于保险形式的个人养老金，这次制度提出的个人账户制度的养老金是信托形式的养老金。
界面新闻：前面提到，个人养老金制度能否最大范围内让民众受益，主要取决于其运转情况，尤其是收益率。那么个人养老金良好运转和管理，面临哪些问题或挑战？
妥宏武：首先，它需要一些配套性的制度安排。全体国民都可以参与个人养老金，每个人都有一个个人养老金账户，如何管理就成了关键性问题。如企业年金，有受托、账户管理、托管、投资管理等等一系列复杂的制度设计；个人养老金应该怎么管理，目前还需要出台明确的制度。比如之前提到了户口和人口流动问题，确实，现在户口制度已经成了涉及人口流动等很多政策的一个障碍，实际上当时在人社部讨论的时候，专家们就确定了一个方向，就是不以户籍作为其制度覆盖的障碍，确保全国居民随时随地都能够参保，并能实现终生携带。
那么，在这种条件下，如何管理好就是一个关键了。
第二个问题是投资收益率问题，这也是核心问题。实际上很多专家反对设立个人养老金或扩大个人养老金规模（希望将基本养老全部改成智利模式——没有现收现付，个人领取的养老金几乎全部来自个人和单位的缴费积累），理由就是，从长期来看，任何投资想要跑赢通胀都是很困难的。尽管长期投资是复利，收益率可能会很高，但它对资本市场的要求也很高。如果长期来看个人养老金的投资收益率较低，或者出现亏损，那么这个制度的吸引力就会降低。
第三个问题是，从其他国家的经验来看，个人养老金的可持续性和投资收益取决于账户的规模。资金的资金量越大，其投资收益率可能会越高。那现在，我们该如何去扩大账户规模？怎样吸引那些占比较高的中等收入人群，以及低收入人群来参加？
关于政府如何激励个人参加第三支柱养老金，国外可借鉴的措施包括，让第一支柱和第二支柱的部分资金转移到第三支柱的个人养老保险或者个人养老金里。就跟刚才你也提到的，咱们职工养老保险中个人缴费这一部分，是不是有一些可以转移到第三支柱的个人养老金账户中？这涉及到个人账户的做实问题。显然从制度上看，咱们还没有这么做。
这也是部分专家的看法，就是如果你想扩大第三支柱，政府就必须先行投入资金，吸引大家来参保。这还涉及一个公平性问题。比如，如果政府不进行投入，可能参加的都是一些高收入人群，因为可以避税，其他人可能就不太会参与了，这就失去了咱们设立这个制度的初衷，即，通过第三支柱减轻第一支柱和第二支柱的压力，促进养老金的均衡同时减轻政府负担。如果第三支柱参保的人少了，就没法达成这项政策设计的目标。
界面新闻：最后想请您简单谈谈养老金运行的财政压力问题。因为每次出台新政策，大家都会担心，是不是我们的养老金已经不够用了？
妥宏武：从养老金的收支来看，确实是收入增速远远低于支出的增速，而且，支出越来越多、收入越来越低。从去年前年来看，如果单纯看收入和支出，不计算财政补贴，实际上已经出现了大家讨论的收支缺口，即当期支出大于收入。
这个现象跟老龄化有关，领取的人越来越多，缴费的人越来越少，加上就业形态的变化，比如灵活就业人员越来越多，其中很多人没有参与职工养老保险，也会导致缴费越来越少。
实际上现在任何国家都在面临这个状况，特别是发达国家。我们国家的特殊之处在于，存在着人口退休高峰。1962年自然灾害过后出现了一个人口出生的高峰期。50年后即2012年，是女性职工的退休高峰期，因为生产、经营、服务岗位的女职工是50岁退休。到了今年，1962年出生的男性就到了60岁的退休年龄，所以又出现了一个男职工退休的高峰期。这肯定会导致养老金支出压力，特别是财政补贴压力增大。但相对其他国家，我们有社会主义公有制的体制上优势。国家已经有以下的制度安排：
一是财政补贴。财政补贴基本养老保险的资金数目这几年都在增长。第二，我们现在的养老保险仍然是省级统筹，但已经开始做中央统筹了，也就是说资金在全国范围内调配，过去几年实行的调剂金制度调剂的资金规模在不断扩大。除此之外，我们还建立了储备性质的保障基金，就是由国家社会保障基金理事会管理的社会保障基金。社会保障基金的资金规模在不断扩大，投资收益率也在不断提升。同时，划转部分国有资本充实社保基金的工作正在稳步推进，中央层面划转部分国有资本充实社保基金工作已经全面完成，地方层面也有多个省份完成了国资划转社保基金。截至2020年末，符合条件的中央企业和中央金融机构划转工作全面完成，共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元。
所以，实际上我们已经建立起了一笔储备性质的社会保障基金，其资金的规模也在逐步扩大。我们的期待是，未来职工养老金财政补贴能控制在一定水平，以支撑整个系统的运转。如果说今后老龄化达到高峰，资金支出压力太大，这时候可能就会动用国家社会保障基金了。
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