非凡十年·养老改革 丨我国基本养老保险参保人数超10亿 多支柱养老保险体系不断完善

◎2012年到2021年，我国基本养老保险参保人数从7.88亿增加到10.3亿，基本养老保险参保率超过90%。

◎2012年到2021年，企业退休人员月人均基本养老金由1686元提高到2987元，城乡居民月人均养老金从82元增长到179元。

每经记者 李宣璋    每经编辑 陈旭    

社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障。党的十八届三中全会指出，建立更加公平可持续的社会保障制度是社会发展的必然要求。要坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹。

2012年到2021年，我国基本养老保险参保人数从7.88亿增加到10.3亿，基本养老保险参保率超过90%；基本养老保险基金累计结存6.4万亿元，基本养老保险基金投资运营规模不断扩大，基金运行总体平稳。

这一时期，既是我国养老保险事业发展速度最快、覆盖面最广的时期，也是我国强化顶层设计、深化养老保险制度改革力度最大的时期。

近5年三项社保参保人数情况

截至2021年，我国基本养老保险参保人数已接近10.3亿

基本养老金待遇连涨 将进一步提高参保率

党的十八大以来，我国基本养老待遇连涨，保障水平不断提高。

2012年到2021年，企业退休人员月人均基本养老金由1686元提高到2987元，城乡居民月人均养老金从82元增长到179元。

党的十八届三中全会指出，推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。

《每日经济新闻》记者在人社部官网查询到，从《人力资源和社会保障统计快报（2015年~2021年）》来看，基本养老保险（城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险）在参保人数、收入、支出方面都呈现出增长趋势。

全国城镇职工基本养老保险基金收入情况

全国城镇职工基本养老保险基金支出情况

2021年，城镇职工基本养老保险基金收入和支出分别达到6.05万亿元和5.65万亿元

以城镇职工基本养老保险为例，参保人数从2015年的35361万人增长到2021年的48075万人；收入从2015年的29341亿元增长到2021年的60455亿元；支出从2015年的25813亿元增长到2021年的56481亿元。

“我是两年前退休的，对此很有体会。”北京工商大学中国保险研究院院长王绪瑾接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，随着物价水平逐步上涨，人民群众的消费水平日益提高，因此居民收入水平也应该不断上涨。随着社会进步、经济增长，基本养老金待遇水平逐年提高，也让人民群众得以共享改革成果。

中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师李珍接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，我国基本养老金在2005年之前是定额调整，没有锚定目标。“2012年后，养老金锚定工资增长和物价增长这两个因素，建立了一个待遇调整的机制，我认为是比较完善的。站在退休金保障水平的角度看，无论是从调整的幅度、速度以及替代水平的稳定性来说，我觉得是比较合理的。”李珍表示。

在基本养老保险待遇和基金增长的同时，“十四五”规划纲要提出，到2025年基本养老保险参保率提高到95%。为实现这一目标，人社部养老保险司有关负责人介绍，目前基本养老保险未参保人员主要集中在农民工、灵活就业人员、新业态从业人员等重点群体。

党的十八届三中全会指出，建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面。

对此，华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，要实现这一目标，重点需要解决基本养老保险的配合和分工的问题。基本养老保险分为城镇职工和城乡居民这两部分，要推动未参保人员参保，对那些灵活就业的、新业态的人员而言，如果他们加入城镇职工养老保险的意愿不大，那么就可以引导他们加入城乡居民养老保险，后者要更灵活一些。

孙永勇认为，与城镇职工养老保险相比，城乡居民养老保险的缴费水平和待遇水平相对低一些，对于这一情况，将来可以慢慢提高其待遇水平，国家在这方面也应逐渐加大支持。

保障能力持续增强 基金管理监督体系逐步健全

近年来，我国保障能力持续增强，到2021年末，三项社会保险基金累计结余6.9万亿元，社会保险基金年度收支规模超过13万亿元，市场化投资运营基金超过8万亿元。企业职工基本养老保险基金累计结余4.8万亿元，基金运行总体平稳。

在社保基金战略储备方面，划转国有资本充实社保基金工作有序开展，共划转中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元，全国社会保障基金战略储备达到约2.6万亿元。

对此，王绪瑾表示，养老基金管理和风险防控概括起来有两点：一是保证增量，让基金不断增加；二是保证基金安全。

“鉴于我国人口老龄化趋势和健康中国战略，养老基金必须要有充分的准备。”王绪瑾认为，划转国有资本、建立基金战略储备等措施，都是出于这方面的考虑。

“关于养老基金结余，现在讨论比较多的是应该用于投资。”中国社会科学院社会发展战略研究院研究员、世界社保研究中心秘书长房连泉接受《每日经济新闻》记者电话采访时表示，养老基金之前有一些收支压力，前几年开始陆续委托国家机构——全国社保基金理事会代为投资，也具有不错的盈利能力。

2021年，三项社会保险基金收入达到68205亿元，支出为62687亿元

6次降低社保费率 促进实体经济和民营企业发展

党的十八届三中全会把“适时适当降低社会保险费率”列为完善社会保障制度体系的重要改革任务。近年来，我国多次降低社保费率，5项社保总费率从41%降到33.95%，特别是养老保险单位缴费率由20%统一降到16%，有力促进了实体经济和民营企业发展。

人社部养老保险司司长聂明隽曾在国务院政策例行吹风会上表示，2020年出台的减免社保费政策力度空前，2015年以来6次下调企业社保费率共减免了企业缴费近万亿元，而2020年出台的减免政策，一年预计会减少企业缴费1.6万亿元。

聂明隽介绍，截至2020年9月底，阶段性减免三项社会保险费政策惠及企业1129.9万户，减免额9107亿元，缓缴社会保险费616亿元。此外，降低社会保险费率政策减少企业缴费2322亿元，合计减轻企业成本12045亿元。

对此，王绪瑾表示，人社部出台的各项降低费率政策，说得直白一点就是提高企业的输血与造血功能。有些企业受外部环境影响遇到一定困难，这就需要靠降低费率来给他们输血，让企业能够复工复产，从而具有盈利能力。

“提高盈利能力的企业可持续发展，就会增加就业机会、税收与社会稳定，长期来说，这就是提高了企业的造血功能。”王绪瑾表示。

降低费率除了能保障企业的输血造血功能外，孙永勇认为，这还会在一定程度上推动企业间的公平竞争。“在现实中，一些企业的名义养老金和实际养老金缴纳的差距比较大，费基没有做实，这样就会产生混乱，使得企业的负担不一样，进而影响到企业间的公平竞争。”

孙永勇强调，费基没有做实的结果不仅会影响企业间的公平竞争，还会造成基金收支不平衡，“现在把养老保险单位缴费率降到16%之后，可以让生产型企业、劳动者比较多的那些企业受益。”

中国人民大学国家发展与战略研究院教授、博士生导师尹恒等研究者发文指出，作为供给侧结构性改革“三去一降一补”中降成本的重要措施，中国在2015年开始下调社会保险费率，当年失业、工伤和生育三项保险的费率合计下调约1.75个百分点。2016年降费的范围延伸到社会保险费的主体——基本养老保险，企业缴费比例下调至20％或19%，失业保险费率阶段性降至1%~1.5%。2019年5月1日起实行的《降低社会保险费率综合方案》进一步将养老保险单位缴费率高于16%的省份降至16%，并调低缴费基数，同时继续执行前期的阶段性降费政策。

这是中国社会保险制度建立以来降费幅度最大的一次，标志着中国减税降费向着以增值税减税、社会保险费降费为核心的实质性、普惠式方向发展，其减轻企业成本负担和稳定就业的政策意图十分明确。

降费对刺激企业的劳动力需求也具有一定的效果。尹恒等研究者指出，根据全国税收调查中10个服务业行业数据进行政策模拟发现：社保降费对服务业企业劳动需求的促进作用相当可观，降费4个百分点，既定工资率下企业的劳动需求量平均增长约6.36个百分点。

多层次多支柱养老保险体系不断完善

党的十九大报告提出，加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

随着我国人口老龄化持续深化，“十四五”规划纲要明确提出，发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险。

多层次、多支柱养老保险体系是指以基本养老保险为基础、以企业（职业）年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老保险体系。

目前，第一支柱基本养老保险基本健全，第二支柱企业（职业）年金制度初步建立并逐步完善，第三支柱个人储蓄性养老保险和商业养老保险刚刚开始建立，还处于起步阶段。

全国企业年金积累基金数量

全国企业年金参加职工人数

全国企业年金参加职工数量自2019年以来明显增加

（备注：上述两图为全国企业年金参加职工及积累基金数据，不含职业年金参加人数及积累基金数）

第二支柱企业年金方面，2014年配合机关事业单位养老保险制度改革，全面建立职业年金。2017年会同财政部修订出台企业年金办法。截至2021年底，企业（职业）年金参加职工7000多万人，积累基金近4.5万亿元，补充养老的功能初步显现。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在中国银行保险报所著文章《第二支柱养老保险“双金”要均衡发展》中指出，企业年金和职业年金（以下简称“双金”）均属第二支柱养老保险制度，建立这个制度的初衷是为提高劳动者总体退休收入水平，使退休收入来源多样化，增强退休收入的稳定性。

由此看来，第二支柱养老保险是实现共同富裕的一个基础性制度。郑秉文认为，为实现“双金”均衡发展，夯实共同富裕的基础性制度，企业年金尽快引入“自动加入”机制是突破口。机关事业单位实行“超级自动加入”，是指没有置入职工的“选择退出”制度设计。企业年金可引入“标准的自动加入”机制，即职工有权利申请“选择退出”。

王绪瑾认为，从推动企业年金发展的角度来说，建议在企业利润方面增加一些政策方面的力度，例如税收优惠等。

2022年4月，国务院发布《关于推动个人养老金发展的意见》指出，加快构建新发展格局，推动发展适合中国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能，协调发展其他个人商业养老金融业务，健全多层次、多支柱养老保险体系。

关于第三支柱，郑秉文在《养老保险第三支柱的“瓜熟蒂落”》一文中指出，相对于第一和第二支柱，第三支柱个人养老金是个新生事物，绝大多数国家是从上世纪末和本世纪初开始建立的。

经过多年的持续探索，中国养老保险体系第三支柱经历了“个人补充养老保险”筹备、个税递延型商业养老保险试点、个人养老金制度正式启动三个发展阶段。

孙永勇认为，个人养老金从整体上看有很大的发展潜力，有相当一部分人是有这方面需求的，做好个人养老金最主要的是建立老百姓对此的信心，信任和信心是最关键的。

郑秉文在文章中表示，个人养老金制度的出台正值中国人口老龄化的关键时刻，在此背景下，第三支柱个人养老金的建立和三支柱养老保障体系的完善将会不断提高国民福祉，提高家庭财富净值构成中的金融资产比重，增加退休收入的来源渠道，提高退休收入替代率，稳定全社会的消费预期，扩大长期资本的来源渠道，扩充机构投资者的规模，提高资本市场的长期资金比重，有利于繁荣发展多层次资本市场建设和促进经济增长。

（本文制图数据均来源于：同花顺iFinD、公开资料）