社区养老设施空间布局评价

社区养老设施空间布局评价

—— 以深圳市三区为例

刘毓锦

摘要 ：面对未来严峻的养老形式，2013 年起深圳市开始布局以老年人日间照料中心为核心的社区养老服务体系。本文以深圳市福田、南山、宝安三区的社区养老服务设施为研究对象，利用调研数据、GIS 数据及工具对设施的供应能力、空间服务水平、老年人人均社区养老资源占有水平进行了分析评价。研究结果表

明，深圳市三区的社区养老设施供应水平尚处于起步阶段，在标准服务半径下设施服务水平低于供应水平；在空间布局公平性方面，研究区域内存在着相对显著的失衡现象。研究在充分考虑当前深圳市配建社区养老设施的发展阶段和城市现状的基础上，指出目前以标准化、数量化的观点指导社区级公共设施所产生的空间服务能力和布局公平性缺陷，并对此提出了优化配置标准和空间布局的建议。

关键词：公共服务设施，社区养老设施，供应能力，空间布局，公平根据《2018 年国民经济和社会发展统计报告》，截至 2018 年年底，全国 60 岁以上老年人口达 2.49 亿，占总人口比重的 17.9%，养老形势不容乐观。深圳市作为“移民城市”，人口总体比较年轻，平均年龄约 33 岁。然而随着第一代来深建设者的老去和随迁老人的增加，深圳市人口老龄化增速显著。基于 2000 年第五次全国人口普查数据和 2015 年人口抽样调研数据对比，深圳市 60 岁以上老年人人口增速为常住人口增速的 5.56 倍，未来面临着老龄人口快速增长的特殊养老形势。

为应对下个阶段迅猛的人口老龄化，从 2013 年起，深圳市政府未雨绸缪，采取了一系列措施提前布局，在社区养老服务方面《深圳市人民政府关于加快发展老龄服务事业和产业的意见》提出：“到 2015 年每个街道至少建成 1 家老年人日间照料中心”，自此深圳市开始构建以老年人日间照料中心为核心的社区养老服务设施体系。但团队 2018 年针对深圳市民收集的 268 份有效问卷显示，受访者家庭有老人接受过日照中心服务的仅有 9 份占 3%，未接受过日照中心服务的高达 259 份占 97%，社区养老服务设施的实际服务水平值得进一步探讨研究。

深圳市具有特殊的人口倒挂结构，2016 年《深圳市人口与社会事业发展“十三五”规划》中指出，深圳市常住人口 1137.89 万人，户籍人口 369.19 万人，户籍人口占常住人口的 1/3，不足实际管理人口的 1/5；从城乡空间上来看，深圳市在建制上是没有乡村的，因此深圳基本公共服务设施的均等化也具有城乡均等的特殊的内涵 [1] 。同时，户籍财政差异导向下的城市设施建设导致深圳市户籍老人与非户籍老人之间养老福利差距显著，而对服务对象无户籍限制的社区养老设施在均衡全市养老资源配置方面起着重要作用。本文讨论的社区养老设施聚焦于社区日照中心和社区托养中心等老年人照护服务设施，旨在通过对已建社区养老服务设施的供应能力、空间布局公平性进行评价并提出配置优化建议，从而为政府下一步养老设施专项规划编制提供一定的参考依据。

1 研究背景

在公共服务设施公平性的理论研究方面，学界的探讨大都集中在两种分布公平方面，一是以平等性为导向，二是以需求为导向，最终目的是跨越社会阶层使人们可以平等地使用公共服务设施 [2-6] 。从公共服务设施配置的阶段性来看，西方研究经历了地域均等、空间公平以及社会公平三个发展阶段，研究方法主要分为“基于地”和“基于人”两种度量方式；国内当前研究的主要方向与国外大体相同，核心目标也在于讨论公共服务设施在空间布局中的合理程度，但思想体系和技术方法的使用方面还有待于进一步完善 [7, 8] 。与西方较为健全的基础设施配套相比，国内城市公共服务设施配置目前依然处于追求空间公平的阶段，从设施供应能力到覆盖水平的评估，“基于地”的度量方式能够帮助公共服务设施在城市开发中争取到可供后续配置的发展空间，实现基本的空间公平性。

国内城市规划学界针对老龄化社会的研究相对广泛，主要包括老年住区的研究、养老设施研究、老年人行为特征研究、老年休闲活动空间研究和规划编制技术及法规指标的研究。在养老设施研究方面，由于我国的养老设施发展正处于初级阶段，学界对养老设施的分类和模式仍不够明晰 [9, 10] 。在规划布局中，由于设施配置率较低，因此研究偏向于对养老设施分布特征的布局原则进行讨论[11, 12] 。在养老设施布局评价方面，主要以空间可达性作为评价标准，以此分析养老设施的配置水平和差异[13, 14] 。与教育、医疗等公共服务设施相比，我国的养老服务设施发展还处于起步阶段，设施总量难以满足老年人需求。在这个前提下，本文以社区养老服务设施为研究对象，立足于当前社区养老设施供应能力，分析空间布局的公平性，为社区养老设施配置提供一定的参考依据。

2 研究对象及数据基础

2.1 研究对象

随着中国人口老龄化程度的不断加深，“9073 养老服务格局”已经被大多数城市所采用，希望建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务格局，其中社区养老服务设施在增加养老资源覆盖面积，提高养老服务水平方面发挥着重要的作用。深圳市从2013 年起以街道为单位开始布局以社区老年人日间照料中心（下文简称日照中心）为核心的社区养老服务体系，形成了相对扁平化的发展格局。同时随着“强区放权”的政府体制改革，各区在社区养老设施配置具中有了更大的政策空间，并基于自身实际情况对社区老年人日间照料中心进行了不同程度的政策细化及内容升级（表 1）。根据深圳市各区社区养老设施调研，本文将老年人日间照料中心、长者家园、颐康之家以及社区托养中心列为研究对象，便于全面分析社区养老设施的公平性。

2.2 数据基础

2.2.1 人口数据

本文所用的人口数据来源于 2018 年深圳市网格化数据，由于深圳市非户籍老年人占有很大比例且社区养老服务设施面向全体老年人，因此本文将设施的服务对象界定为 60 岁以上的老年人（包括户籍及非户籍老年人，下文中老年人口均为此口径）。以街道为单位对深圳市 60 岁以上的老年人口进行空间分布的分析，利用自然间断点分级法，可以得出深圳市各街道老龄化及老年人口密度的分布规律。分级结果显示，深圳市的老年人口比例以及密度较高的街道都集中于原特区内，并且由内向外呈现出圈层式递减分布，从老年人口的数量来看，由于中间圈层的街道面积较大，位于中间圈层街道的老年人数量相对较多（图 1）。

2.2.2 空间数据

研究基于 2014 年深圳市的建筑普查数据以及 2016 年的路网数据，并通过深圳市政府官网公布的福田区、南山区和宝安区包括日间照料中心、长者家园、颐康中心和托养中心在内的 53 家社区养老服务设施地址信息，团队对三区的社区养老设施进行了基础调研和信息收集，并利用百度地图将设施位置以点的方式定位到 GIS 平台中（图 2）。

2.2.3 设施数据

团队参与了 2018 年广东省大学生挑战杯课题，对深圳市福田区、南山区、宝安区的社区养老服务设施进行了调研访谈，同时收集了深圳市市民对社区养老设施需求及看法的调研问卷；团队还联合参与了新城市规划公司主持的民政局关于社区养老设施的课题，收得了三个区全部社区养老设施共计 53 份调研问卷。

3 深圳市三区社区养老服务设施的空间配置分析

3.1 设施的供应能力

研究将社区养老服务设施的建筑面积为基础标准，《深圳市城市规划标准与准则》（以下统称《深标》）中规定日照中心建筑面积为社区老年人人均建筑 0.32 平方米，可以结合街道老年人数量计算出所需社区养老服务设施的建筑面积，在与街道已配建的社区养老服务设施面积进行比较，得出现有社区养老设施供应能力（图 3）。

设施的供应能力分析显示，深圳市三区仅有 2 个街道在社区养老服务设施的配置建筑面积方面达到了《深标》的要求，而不足要求建筑面积 50%的街道比例高达 82%，三个区相比，福田区的配置水平相对较高，达到了要求面积的 50.87%，而南山区和宝安区的配置水平较低（表 3）。从建筑面积配置的角度分析，三个区社区养老服务设施的供应能力没有达到《深标》的基本要求，还处于相对较低的水平，难以满足全区老年人的使用。并且在实地调研中，团队发现，大部分社区日间照料中心的服务对象为健康老人，能够为失能老人提供服务的社区养老服务设施数量较少，根据调研问卷显示，53 家社区养老设施中有配有护理员的设施仅 24 家，不足总数的一半，失能及半失能老人实际可使用的社区养老服务设施更加缺乏。

3.2 设施的空间服务水平

为了进一步分析社区养老服务设施的空间服务水平，本文对既有社区养老服务设施体系的有效服务范围进行界定。在《城镇老年人设施规划规范》（GB50437-2007）中规定，日照中心服务半径不宜大于 300 米，而《深标》中规定，社区老年人日照中心服务半径不宜大于500 米。考虑到老年人使用医疗卫生出行的时耗主要集中在 10-15 分钟，根据老年人的步行速率（0.86-1.05m/s），计算出老年人使用社区日照中心的出行半径约为 500-1000 米 [15, 16] 。

因此我们将社区托养中心的服务半径定义为 1000m、颐康之家（长者家园）的服务半径定义为 750m、日照中心的服务半径定义为 500m，将此作为标准半径进行分析。在市政府的调研访谈中，团队了解到由于深圳市的建筑密度高、场所选择困难，政府希望在一定程度上扩大社区服务半径，以便更加高效集约地使用社区养老资源。因此综合考虑深圳市的人口密度和可达性，本文分别讨论了在原有设施半径基础上增加 250m、500m 的覆盖范围，从供应能力和服务水平关系方面论证扩大服务半径的可行性（图 4、图 5）。通过计算深圳市三个区社区养老服务设施服务半径对土地以及对居住建筑的覆盖面积，分析社区养老服务设施的空间服务水平。

分析深圳市三区社区养老服务设施的覆盖面积，发现社区养老设施体系三种服务半径的覆盖范围分别占三区面积的 10.9%、21%和 34.52%，就老年人密度区域分布来看，位于密度中间圈层社区养老服务设施相对较少，而外部圈层和内部圈层则相对较为密集（表 3）。为了进一步分析设施的服务水平，我们对设施覆盖的居住建筑面积进行分析，结果表明，三种服务范围下的居住建筑面积分别占整体居住建筑面积的 25.97%、40.13%和 51.80%（表 4）。

与按照老年人人均建筑面积计算得出的设施供应能力（36.37%）相比较，标准半径的居住建筑面积覆盖率（25.97%）相对较低，不利于设施资源的充分利用；半径增加 500m 的覆盖率（51.8%）则显著高于设施的供应能力；服务半径增加 250m 的情况下，设施的居住建筑面积覆盖率与供应能力较为契合。因此从供应能力与设施服务水平的关系来看，适当增加当前设施的服务半径是可行的。

3.3 人均占有空间资源的相对公平性

上述研究发现深圳市三区的社区养老设施的供应水平还处于较低阶段，在空间分布中，内环和外环的设施分布较为密集和集中，中部区域的社区养老服务设施相对较少，这与街道老年人口数量和密度分布并不一致。研究采用区位熵方式来进一步分析三区各街道的人均社区养老资源的占有水平与三区平均水平的差异。

公式中 0 X 为三区平均社区养老服务设施空间服务水平， Xi 为第 i 个街道的社区养老设施服务水平（覆盖面积）， Yi 为第 i 个街道 60 岁以上的老年人口规模。区位熵（ Q ）值以1 为标准值， 1 Q 表明该街道老年人人均占有社区养老资源服务水平低于三区平均水平，

反之则高于平均水平。

本文计算了标准半径和 250m 弹性半径服务范围的 Q 值，分析结果显示，深圳市三区各街道的老年人人均社区养老资源水平差异较大，半数以上街道的人均资源水平处于 2 以上，显著高于全区的平均水平，约有四分之一街道的人均资源水平低于 1，可见三区社区养老服务设施分布相对集聚，街道间的资源分布差异较大（图 6-1）。从空间分布来看，内部圈层和外部圈层的区位熵显著大于中间圈层，中间圈层街道的老年人人均社区养老资源没有达到区域平均水平，当服务半径提高 250m 弹性半径时，街道老年人的人均社区养老资源水平得到了一定程度的改善，但是中部圈层的街道依然难以达到平均水平（图 6-2）。

形成这种发展格局的原因主要有两个：一是深圳市社区养老服务设施的整体供应水平处于较低的层次，各区的配置能力有限，如福田区各街道的区位熵最高，但从配建面积角度分析，福田区的社区养老设施的供应水平仅到达本区要求的 50.87%；二是受街道执行能力影响，社区养老服务设施的配建是由区级层面指导、街道层面执行的，街道层面的执行能力极大程度地影响了本街道的服务水平，如宝安区的沙井街道配建有 8 个社区养老设施，占宝安全区（6 个街道）设施的 30.77%，因此出现了高熵值的情况。