健全养老保障三支柱 养老保障具有不可替代的作用

老龄化率迅速增长的同时，老年贫困问题不容忽视。按照世界银行人均每日支出1.9美元的贫困标准，基于中国家庭金融调查（CHFS）数据计算出中国的绝对贫困率为4.6%，高于巴西的3.7%、越南的3.1%和墨西哥的3.0%等。而60岁及以上的老年家庭的贫困率为5.9%，远高于60岁以下的非老年家庭的3.9%。养老保障就具有不可替代的作用。

中国养老保障有三支柱，第一是靠国家的社会保险制度，即公共养老金；第二是靠企业的养老金，即职业养老金；第三是靠个人主导的社会养老保险、商业养老保险，即个人养老金。从国际经验来看，三者的比例应该比较均衡，但在我国三支柱的发展并不平衡。

就第一支柱来看，现有的社会保障制度，可有效降低老年贫困率。根据CHFS数据计算，养老保险对贫困率有明显的抑制作用，基本养老保险可帮助中国22.6%的老年人脱离贫困。医疗保险对贫困率也有明显的抑制作用，相比年轻人，社会医疗保险则使得全国老年人贫困率下降3.3%，尤其是农村地区。

我国的社会保障体系设立之初主要覆盖城镇职工，并且基本上都是国企职工。2009年我国启动新农保试点，2011年启动城镇居民社会养老保险试点，2012年两项制度全面推广，2014年两项统一为城乡居民基本养老保险制度，并出台衔接政策。

截至2017年底，基本养老保险覆盖人数增至9.15亿。除了养老保险之外，工伤、失业、生育保险的范围也在逐年扩大，全民社保体系基本形成。

但从中国居民的需求来看，仅靠政府财政支持的第一支柱还做不到全覆盖。中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学公共管理学院教授董克用告诉《经济》记者，我国第一支柱的替代率已经从改革初期比较高的70%-80%，降到现在的46%，而国际上认为50%是个警戒线。

董克用表示，过去是采取现收现付的模式，由在职的一代人缴费给老人，虽然有很多优点，但在人口老龄化的情况下遇到了很多挑战，经历过老龄化的发达国家的经验告诉我们，单靠过去的采取现收现付的第一支柱无法满足老年人美好的退休生活需要。“其次，我们的第二支柱覆盖面也很小，只有不到9%的职工有企业年金。”

中金研究部策略分析师、副总经理王慧也对《经济》记者表示，一方面是财政承担的压力大，而且随着老龄化加速，这一压力会更大。虽然我国基本养老保险总体有结余，但是已经于2014年开始收不抵支，近几年征缴收入与支出的差额进一步扩大，2017年收支缺口达到了4650亿元，财政补贴持续增加，2017年财政补贴达到8004亿元，占财政支出的比例升至4.0%。

另一方面，较高的缴费费率给企业和个人都增加了负担。根据世界银行公布的2017年全球企业综合税率排行榜，中国以67.3%的综合税率在全球190个有数据经济体中名列第12位，远超世界均值40.5%。从结构看，企业税占税费前利润的比例为11.1%，在全球比较中并不算高，但是人工费率却相对高昂，这里主要就是企业缴纳的五险一金。

要解决一个近14亿人口的大国养老问题绝非易事，一个完善的多支柱的养老保障体系是必须的。自世界银行1994年首次提出养老金三支柱模式以来，很多国家都以此为目标调整和改革本国的养老金体系。

作为补充养老保险的二、三支柱发展缓慢，单支柱结构稳定性和持续性可能都会存在问题。

西南财经大学经济与管理研究院院长甘犁对《经济》记者称，当前，我国人口快速老龄化，养老金体系仍不够健全，如果仅由财政输血来支撑，对于国家财政将产生巨大的压力。“因此，对于养老保障体系，除了传统的第一支柱的基本养老保险和第二支柱的职业、企业年金外，还应从其他方面进行补充。”

“在养老保障体系中，充分、合理地发挥第三支柱的作用尤其重要。”华安基金首席战略官王毅对《经济》记者表示，观察养老保障更多依赖于政府的所谓“高福利”国家，第三支柱个人退休账户即IRA的发展壮大，对国家在世界经济体中保持持续的竞争力，起到十分重要的作用。“个人养老储蓄投资的发展壮大不仅将大大增强社会养老保障的基础，亦将深刻改变人们的工作理念和生活方式，社会经济发展的基础将变得更加扎实。”

甘犁向记者分析道，一方面，从政府的角度来看，第三支柱个人税延养老金制度可以成为养老保障体系的有力补充。第三支柱通过政府直接对个人进行税收激励，提升国民自我养老储蓄的积极性，并且通过合理的市场化投资运营，将养老储蓄转化为投资，实现养老资金的保值增值，拓宽国民养老收入来源，有助于减轻公共养老金压力和政府的财政负担。

另一方面，发展“以房养老”很有必要。从老百姓的角度来看，经济条件较为宽裕的老年人，可以通过合理配置资产，实现资产的保值增值，从而有效补充养老资金。

对中国家庭和美国家庭的资产配置进行对比，可以看到，流动性较差的房产在中国家庭资产中的占比为65.3%，远高于美国家庭的36.0%。中国家庭尤其是独居老人家庭的资产结构中，房产占比更是高达83.7%。“若城镇家庭房产每年能产生3%的净收益，会给家庭平均带来约2.5万元的收入，占家庭总收入的1/4。全国贫困率由原来的4.8%下降至4.4%，老年人贫困率由原来的5.9%下降至5.5%。城镇贫困率由原来的1.1%下降至0.5%，城镇老年人贫困率由原来的1.4%下降至0.6%。”甘犁表示，如何将家庭的房产利用起来，使其产生较高的效益，对我国养老金融来说具有较为重要的意义。

二、三支柱作为非强制的补充养老保险一般都需要税收优惠作为激励政策。王慧认为，要划转国资充实社保，除了三大支柱作为缴费型养老金之外，还要增强社会保障基金的保障功能。

“提高资金的投资和使用效率是增强养老保障的优选之策。”王慧还表示，部分国家提高养老金保障能力的方法包括延迟退休年龄、降低替代率、提高缴费比率、增加财政转移支付等，但是这些方式无非是降低了国民的养老水平，增加了代际支付的压力，而唯有提高养老基金的投资效率，不仅可以增强养老金的保障能力，甚至还能反补财政开支，降低税费压力。