养老保险是现代社会保障体系中最重要的制度安排，它的长期积累特性与巨额给付规模，决定了其对整个社保制度的成败具有根本性影响。养老保险的统筹层次，实质上决定着这一制度的统一性、公平性与互济性程度，也直接反映着制度运行的管理本位与责任本位，因此，统筹层次问题是养老保险制度的根本性问题。职工基本养老保险地区分割统筹源于20世纪90年代中、后期。是在计划经济时代企业职工退休制度基础上，通过借鉴德国为代表的绝大多数国家现收现付型社会养老保险和以智利、新加坡等极少数国家为代表的完全积累型个人账户养老保险，选择的社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）模式，其本意是在保障现有退休人员基本生活的同时，化解因人口老龄化对未来制度发展的冲击，它可以称之为具有中国特色的制度创新。在改革开放前，我国职工养老保险是依据1951年制定的《劳动保险条例》及其实施细则建立起来的，当时的劳动保险费按照企业和职工工资总额的一定比例提取，其中的30%统一上缴全国总工会形成社会保险总基金并在全国范围内调剂使用，其余70%由企业自行管理。“文化大革命”期间这一制度遭到了破坏，职工的养老保险蜕变为由企业包办，当企业因亏损而无法自行解决时再由政府给予相应的财政补贴，是一种国家负责、单位包办的现收现付型模式。改革开放后，由于市场竞争必然带来企业优胜劣汰，职工就业不再是终生铁饭碗，原来由单位包办的职工养老保险也就难以为继。在20世纪80年代，一些地方出现按行业（如纺织行业等）统筹调剂使用退休费用或者由当地劳动部门统一管理的地方退休费用社会统筹现象，基本上处于地方自主、范围窄小、分割统筹、分散管理状态。从1991年到1998年经过多伦政策调整之后行业统筹移交地方效果明显，而地方统筹提升到省级统筹的工作却进展缓慢。2007年1月，劳动保障部、财政部印发《关于推进企业职工养老保险省级统筹有关问题的通知》，正式明确省级统筹是指在制度政策、缴费比例、待遇计发办法、基金使用、基金预算、业务规程六个方面实现省级统一，其核心内容是实行省一级统收统支。
虽然早在2010年制定的《社会保险法》中就写入了“职工基本养老保险全国统筹”，但长期以来作为养老保险主体的职工养老保险总体上停留在县、市一级。2018年中央调剂金建立之后，省级统筹才提速，到2020年底，各省基本上实现了省级统筹。在地区分割统筹的情形下，尽管有中央财政的补贴加以调剂，但各地实际上必须自担其责。由于不同地区的人口年龄结构、老年人口抚养比、退休人员的历史负担都有差别，导致养老保险实际缴费率在不同地区之间存在着显著差异。2018到2020年，人社部加快了指导和督促各省份建立省级统筹制度的进度，目前所有省份均启动实施养老保险基金省级统收统支。
省级统筹提速的根本原因是我国养老保险基金收支压力日趋严峻，随着人口老龄化的加剧，我国养老保险内的赡养负担加重。相关数据显示，2020年在职缴费人和退休领取人的赡养比为2.57：1，养老保险基金收入44376亿元，支出51301亿元，收支缺口6925亿元。中西部地区的赡养负担更重，养老金支付的压力更大。真正的省级统筹建立之后，省级养老金的“蓄水池”变大，省内养老基金区域不平衡的情况可以得到缓解。
全国统筹的核心是养老保险基金在中央层面统收统支，让“蓄水池”变得更大。但在尚未实现省级统收统支的条件下，统收统支的全国统筹难以实现。于是，中央先行一步推出了中央调剂制度。在过去的三年间，中央调剂制度发挥出了重要的作用。从2018年开始，中国建立了养老保险基金中央调剂制度，用于均衡地区间的基金负担。今年，中央调剂基金规模达到9300亿元，中西部地区和老工业基地省份受益超过2150亿元，一定程度上缓解了困难地区的收支平衡压力。在过去的三年间，政府为全国统筹做了一系列的过渡性工作，包括中央调剂、省级统筹、国资划转、社保费用由税务机关统一征缴，这些任务目前都已经完成，为实现真正的全国统收统支奠定了基础。
全国统筹有利于发挥基金的规模效应，在全国范围实行余缺。其核心是中央政府统收统支，地方不再插手基金的收支和相关管理工作，由于存在历史遗留问题，从省级统筹提升为全国统筹，还需要有一个财务支付上的分担机制来进行过渡，但最终的目标是由中央政府统收统支。按照中央关于实行企业职工基本养老保险全国统筹的指导意见和工作部署，在企业职工基本养老保险实行中央调剂制度的基础上，将从2022年1月开始实施企业职工基本养老保险全国统筹。今后，将逐步推进全国统筹朝着统收统支的方向发展，在此基础上实现企业职工基本养老保险在制度、政策、管理服务等方面全面统一，其中包括实现缴费比例、计发基数、基金收支管理、信息系统、预算编制等方面统一。
养老保险全国统筹是建设公平可持续的养老保险制度的必由之路。2021年2月，国家发改委、民政部、国家卫健委三部门发布《关于建立积极应对人口老龄化重点联系城市机制的通知》。该《通知》提出，统筹整合养老服务各类资金渠道，建立健全由政府、社会、个人共同参与的养老服务成本分担机制。将养老纳入国民经济社会发展总体规划统筹推进，并制定“十四五”养老服务体系建设专项规划或实施方案。同月，国家发展改革委办公厅发布关于做好《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》。该《意见》针对当前养老托育服务发展面临的形势和瓶颈制约，系统提出健全政策体系、扩大服务供给、打造发展环境、完善监管服务等4个方面23项改革创新措施。为推动商业养老保险加快发展，更好地服务多层次、多支柱养老保险体系建设，积极满足人民群众多样化养老保障需求，2021年5月，中国银保监会办公厅发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，决定开展专属商业养老保险试点。2021年9月，银保监会发布《中国银保监会办公厅关于开展养老理财产品试点的通知》。自2021年9月15日起，银保监会选择了“四地四家机构”进行试点开展养老理财产品试点。试点期限暂定一年。试点阶段，单家试点机构养老理财产品募集资金总规模限制在100亿元人民币以内。2021年11月，国家发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》提出完善多层次养老保障体系，为逐步实现基本养老保险法定人员全覆盖、规范发展第三支柱养老保险，《关于加强新时代老龄工作的意见》要求，扩大养老保险覆盖面，大力发展企业（职业）年金。
人社部最新统计数据显示，截至10月底，全国城镇职工基本养老保险参保人数为4.76亿，全国城乡居民基本养老保险参保人数为5.47亿。职工基本养老保险全国统筹之后，计算退休金基本变量在岗职工平均工资将会采用全国在岗职工的平均工资，那么以这个基数计算出来是退休金，高工资地区退休金的水平就会有所回落，低工资地区的退休金水平整体就可能有拉升，但这个指的是区域间整体上最高退休金和最低退休金相对差距会缩小，就个体来说，退休人员月退休金水平不会出现明显下降，绝对数应该是缓慢上涨的。全国统筹之后对于参保人的另一个好处是养老保险的便携性大幅提高，按照现在省级统筹的标准，省内跨区域流动人员不再办理转移接续手续，退休时由待遇领取地集中归并，未来全国统筹实施之后，国内跨省流动人员也不需要再办理转移接续手续，这对于我国2.36亿流动人口来说是一大利好。从养老金的上涨幅度看，截至2021年，全国基本养老金已经实现17连涨。按照惯例，全国的职工基本养老保险退休金每年都会上涨。长远来看，退休金调整的主要依据是全国居民消费价格（CPI），年度退休金的上调幅度不会低于CPI的年度涨幅。同时，年度退休金的涨幅也不会超过GDP的增长速度。总体来看，全国退休人员的月平均退休金已达3000元。随着国家经济增长速度的回调，未来退休金的上调幅度会逐渐收窄。专家预计，2022年退休金上调的幅度将收窄到3%-5%，大概率会迎来“18连涨”。
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