基本养老保险的全国统筹又是一项艰难的工程，难以一蹴而就。

　　社会基本养老保险是政府为劳动者建立的一项基本社会保障制度。自改革开放以来，我国以非常快的速度，建立了不同层次的社会基本养老保险制度，包括企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、机关事业单位职工基本养老保险等，2018年年底，参加各类养老保险的人数已经达到94293万人。可以说，从1997年我们建立统一的企业职工基本养老保险制度开始，中国政府用了20多年的时间，建成了世界上规模最大、涉及人数最多的社会养老保险制度，这项制度已经在保障退休人员的经济收入、促进经济改革和发展方面，发挥了巨大作用。

　　但是，由于中国经济改革和社会保险制度发展的阶段性特点，特别是中国经济和社会发展在区域之间、城乡之间的极大不平衡，导致我国的社会基本养老保险出现了“碎片化”现象。

　　首先是不同层次保险制度呈现的“碎片化”，即企业职工基本养老保险、机关事业单位职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险并存，这些制度在缴费标准、给付待遇、财政补贴、经办管理等方面存在巨大差异。例如，2018年城镇职工基本养老保险参保人数41902万，占参保人员的44.4％，其中退休人员11798万人，人均领取养老金约4万元/年；城乡居民基本养老保险参保人数52392万人，占比55.6％，其中领取待遇人数15898万人，人均约1800元/年。由此可见，城镇职工和城乡居民在可以享有的政府提供的退休养老保障方面，存在巨大差距。

　　其次是同一养老保险制度内的“碎片化”，主要体现在企业职工基本养老保险方面。企业职工基本养老保险是建立最早、制度相对比较完善、保障程度最高的保险计划。在20多年的发展中，尽管取得了举世瞩目的成就，但也一直存在着不少难以解决的顽疾，统筹层次不高就是其中一个。统筹层次不高带来的弊端很多，这方面国内已经有了很多相关研究。主要包括：缴费标准不统一，造成企业负担不均等；待遇标准不统一，造成对退休职工的不公平；资金管理不统一，造成养老保险基金使用效率低下甚至被挪用；业务管理不统一，造成职工养老保险转移接续困难，影响了劳动力在全国范围的合理流动。

　　对普通劳动者来说，统筹层次不高的直接影响就是：退休后养老金的领取标准会出现巨大差距，即使在同一省内，不同地区退休职工的收入也会出现较大差异。以广东省为例，2018年广州的城镇非私营企业职工的月平均收入是9320元，相当于最低揭阳市的4571元的两倍多。也就是说，如果两个分别处于广州和揭阳的职工，如果他们的工资收入属于当地平均水平，缴费年限相同，但广州职工退休后的基础养老金相当于揭阳职工的两倍多。如果一个原来在广州工作的职工，退休后回到揭阳，按当地标准领取养老金，基础养老金也大约只相当于在广州领取的75％左右。

　　养老保险统筹层次低的问题一开始就引起了党和政府的高度重视。早在1987年我国开始进行社会基本养老保险试点时，当时的国家发改委、劳动人事部就提出“全国大多数市、县实行退休费用社会统筹，有条件的地方也可以进行全省统筹的试点”。之后，提高养老保险统筹层次的要求屡屡出现在党和政府的有关文件和报告中，推进养老保险全国统筹已经打成了一场旷日持久的攻坚战。在大多数省份，企业职工基本养老保险仍然保留在县市级统筹。养老保险难以提高统筹层次的原因是多方面的，而最根本原因是我国经济和社会发展客观上存在的巨大地区差距，另外也存在部分地方政府出于地方利益的考虑，不愿提高统筹层次等原因。

　　自党的十九大提出“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”之后，我国政府明显加强了推进养老保险全国统筹工作的力度。2018年6月，人力资源和社会保障部副部长游钧在国务院政策例行吹风会上表示，我国将在2020年全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。可以看出，我国政府将养老保险由县市统筹到省级统筹、再到全国统筹的思路。2018年7月，开始正式实施企业职工基本养老保险基金的中央调剂制度，作为实现全国统筹的第一步。在2019年政府工作报告中，又进一步提出加快推进养老保险省级统筹改革，为实现养老金的全国统筹创造条件。2019年12月的中央经济工作会议再次提出，要加快推进养老保险的全国统筹。由此可以看出，基本养老保险实现全国统筹，已经成为我国社会养老保险改革的既定方向，改革的路径将是先实现省级统筹，再推进全国统筹。

　　在我看来，基本养老保险实现全国统筹存在诸多好处：有利于解决劳动者退休待遇的公平性问题；有利于劳动者的跨地区流动；有利于提高养老基金的规模和投资能力，增强基金的抗风险能力；有利于解决目前省际之间养老保险基金负担严重不平衡的问题。但我以为，基本养老保险的全国统筹又是一项艰难的工程，难以一蹴而就。

　　随着经济发展水平的提高，我国开始实现基本养老保险全国统筹的条件已经日趋成熟，但仍然有很长的路要走，其根本原因还是在于区域经济、城乡经济发展的巨大不平衡。政策和改革方案的制定者需要进一步研究明确实现基本养老保险全国统筹的主要目标是什么？我说的是目标，不是标准。目标就是我们推行这样一项社会保险制度的重要改革，到底能给广大劳动者特别是退休职工带来什么实在的好处？实现这些好处的社会代价是什么？我们仍然需要研究：实现全国统筹的基本条件是否完全具备了，何时可以具备，实现的路径是什么？我的看法是，先从推进城镇职工基本养老保险省级统筹开始，在实现省级统筹后，再适度渐进式地推向全国统筹。至于所有国民基本养老保险的全国统筹，恐怕需要更长的时间和耐心。