随着社区居家养老服务供需矛盾加剧，北、上、广、深各自交出了怎样的答卷？

改革开放以来，我国养老服务发展的一个核心概念和突出转向就是“社会化”。随年来，随着我国老年人口的增多、老龄化速度的加快，政府日益重视培育社会力量支持养老服务业的发展，出台了许多鼓励社会资本参与养老服务的政策文件，逐步建立起了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系；同时，养老服务“社会化”的地方实践也在一次次的探索和创新中发展，尤其在老龄化程度日益加深的超大城市，特色的养老服务模式不断涌现。

01、北京

北京是我国较早进入人口老龄化的城市之一。早在1990年，北京市60周岁及以上的常住老年人口达到109万，占北京市总人口的10.1%，意味着北京开始进入老龄化社会。至2018年底，60周岁及以上的常住老年人口比例达到16.9%，老龄化程度进一步加深。庞大的老年人口规模和人口老龄化的快速发展，给北京市老龄事业发展带来了极大的挑战。

近些年，在传统家庭养老功能逐步弱化的现实状况下，国家开始积极探索发展社会养老服务体系，并相继出台了一系列建设性政策文件。北京市在国家养老政策的指导下，紧紧把握全国养老发展的大方向，逐步出台和完善多项有关社会养老服务的政策措施。其中，2011年出台的《北京市“十二五”时期老龄事业发展规划》指出要全力打造“9064”养老服务发展战略格局，即做到90%的老年人在社会化服务的协助下实现家庭养老或居家养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务实现社区养老，4%的老年人通过养老机构养老，这就意味着北京将着力构建政府、家庭和社会合力建设的社会化养老服务体系。

在此之后，北京市政府相继颁布了《关于加快推进养老服务业发展的意见》《北京市“十三五”时期老龄事业发展规划》等文件，明确指出将大力支持社会力量进入养老服务领域，加大培育养老服务产业发展。

另外，北京市政府还通过颁布《关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法的通知》、《北京市养老服务设施专项规划（2015～2020年）》、《北京市支持居家养老服务发展十条政策》（“养十条”）等实施方案，逐步推动全市形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养相结合的养老服务新格局。

1.社区居家养老服务模式

在社区和居家养老方面，北京颁布了全国首个居家养老服务的地方性法规《北京市居家养老服务条例》，并以此为基础，积极推进“三边四级”养老服务体系的建设。所谓“三边四级”养老服务体系，指的是在政府主导下，通过构建市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的四级居家养老服务网络，实现老年人在其周边、身边和床边就近享受居家养老服务。为建设“三边四级”养老服务体系，北京市在居家养老服务的运作模式、服务内容等方面不断探索和创新。具体表现为以下几方面。

一是推行“驿站式”养老服务模式。北京市从2016年开始在全市社区层面开展社区养老服务驿站建设，截至2018年底全市社区养老服务驿站已达到680余家。这些养老服务驿站是根据老年人在全市的空间分布设立，从而确保全市每4～10平方公里内均有一个集日间照料、无障碍出行、老年营养餐配送、医疗护理等服务于一体的小规模多机能的社区养老服务驿站。区别于北京市社区养老照料中心，社区养老驿站更加强调精细化、个性化的养老服务，其所有服务项目都可以实现护理员上门服务，因此也被称为老年人家门口的“服务管家”。另外，从运作层面来看，社区养老服务驿站由政府建设或提供设施，由专业的社会组织或者企业运营，因此“驿站式”的养老服务模式充分发挥了政府、市场和社会三方面的作用，为满足老年人多层次、多样化养老服务需求提供了新思路。

二是建立居家养老助餐服务体系。北京市鼓励大型专业餐饮服务商（中央厨房）利用自身独立的服务网络、科技手段等，通过“餐饮服务商（中央厨房）+社区配送+老年人家庭”方式直接为老年人提供助餐服务。目前，北京市有8个区根据各自特点构建了各具特色的养老助餐服务模式，如西城区以“老字号”餐饮企业和辖区内单位食堂为服务网点形成的老年餐专供网络服务模式、朝阳区“1+43+N”的居家养老助餐服务模式、顺义区“中央厨房+社区助餐点+义工送餐”的服务模式等，均为构建老年人满意的养老助餐服务模式做出了有益的探索。

三是提供居家养老医养结合服务。当前北京市超过90%的老年人选择居家养老和社区养老的养老模式，而老年群体愈发呈现“三高”（高龄化、高空巢率、高患慢病率）的趋势，这一现状促使北京市进一步推动社区老年医疗服务体系与社区长期照顾体系的融合发展。北京市主要推行“社区卫生服务中心（站）+康复医院+护理院+三甲医院”与社区养老驿站相结合的模式，以确保基本的医疗健康服务延伸到家。北京市丰台区创新推出了医养结合“363”工程，支持“以医办养、以养办医、医养共办”三种模式，并制定了“整合医疗卫生系统编制、在奖励性绩效工资分配上增加权重、对家庭医生上门服务给予补贴”等六项措施。

2.机构养老服务模式

在机构养老方面，北京市一方面推动养老机构配置医疗资源和医疗机构内设养老机构，促进医养结合养老服务发展，另一方面鼓励社会资本参与养老服务，涌现出了养老服务的PPP模式。

医养结合方面，从2014年开始，北京市政府要求全市养老机构和养老照料中心通过配套设置、独立设置、协议合作3种方式完善医疗条件，推动医疗和养老资源结合。并且推动建设内嵌于专业医疗机构内部的老年病区、老年科室等，以提高医养结合的专业化程度，构建起养老、照护、康复、临终关怀服务相互衔接的服务模式。医养结合的养老模式破解了传统医养分割的弊病，二者的有机结合使老年人多样化的健康服务需求得到满足。北京市东城区光大汇晨老年公寓是北京首家医养结合型老年公寓，公寓与老年医院隆福医院建立合作，将医院与养老院相结合，以中西医结合的老年康复为特色，为老年人提供了优质、专业的健康照料服务。

养老机构运营模式方面，北京开启了养老服务领域的PPP模式。所谓PPP（Public-Private Partnership）模式即公私合营模式，是指民间资本通过与政府进行融资合作而参与公共基础设施建设的一种项目融资模式。目前，北京养老服务PPP模式的主要运作方式为政府出资、定向购买、契约管理和评估兑现。2017年，由北京市政府和朝阳区政府投资、柏利建设提供代建管理服务、乐成养老负责运营的朝阳区恭和养老公寓正式投入运营，标志着北京第一个PPP合作模式的医养结合型养老机构的成立。该公寓采用ROT（改造—运营—移交）PPP方式，将政府投资建设的养老设施委托给专业社会力量进行运营管理，从而达到了政府、市场、社会组织、老年人多方共赢的局面。

02、上海

上海是我国最早进入老龄化社会的城市，目前还面临高龄化的压力。截至2017年底，上海市60岁及以上常住人口达到539.12万人，65岁及以上常住人口达到345.78万人，老龄化率（指65岁及以上常住人口占全部常住人口的比重）达到14.3%。按照联合国划分标准，一个国家或地区65岁及以上老人占总人口的7%，即被视为进入老龄化社会，在国内超大城市中上海的老龄化程度是最高的。此外上海市人口老龄化还呈现出户籍老年人口老龄化程度显著偏高、外来老年人口规模持续扩大、80岁及以上高龄老人增长速度快等特点。有关部门根据当前上海市人口年龄结构、人口机械变动和自然变动情况以及上海城市人口总量规划目标2500万人等因素测算，预计在2030年左右，上海65岁及以上常住老年人口规模将达到历史峰值，约为480万人，常住人口老龄化率为19.2%。

面对人口老龄化和高龄化的双重挑战，上海市政府进行了充分有效的规划。

20世纪90年代率先出台《养老机构管理办法》，该办法后上升为地方性法规。

2000年率先实施社区居家养老服务，提出“9073”发展目标，并在全国形成了示范和带头作用，逐步形成了以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑、医养相结合的社会养老服务格局。

2008年在全国率先开始实施“养老机构意外责任险”，2010年发展成为“上海市养老机构综合责任险”，由市、区与养老机构三方共同承担保费。

2012年发布《上海市养老服务合同示范文本》，两年后作为社会领域的示范项目予以推广。

2013年起试行居家医疗护理费用医保支付政策，并在此基础上积极推进长期护理保险制度试点。

2014年为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）要求，深化“9073格局”，出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，全面构建涵盖服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的社会养老服务体系，同年发布了我国第一部养老机构地方性法规——《上海市养老机构条例》。

2015年出台了《关于完善本市养老基本公共服务的若干意见》和《关于鼓励社会力量参与本市养老服务体系建设的若干意见》，加大公办养老机构改革力度。

2016年出台了《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，推进养老服务业企业登记便利化；修订了《上海市养老机构服务收费管理办法》，进一步推进养老服务市场的规范化发展；同年5月，新修订《上海市老年人权益保障条例》，成为发展养老服务业的重要法制保障养老服务规范化和标准化建设；出台《社区居家养老服务规范》《老年照护等级评估要求》《养老机构设施与服务要求》《养老机构应用标识规范》等地方标准。

2017年，出台了《公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见》和《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》，提升养老护理从业人员队伍素质。上海市近些年来在加强养老服务供给侧结构性改革、推动养老服务业的转型升级等方面进行了有益的探索。

一是养老服务供给多元化。上海市依托市、区两级养老设施布局专项规划，连续多年将建设与发展养老床位、社区居家养老服务、老年人日间服务中心等列入市政府实事项目，有效确保全市养老设施总量稳定有效供给，目前已基本形成“居家+社区+机构”的养老服务格局。在居家养老层面建立了以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务体系。在社区养老层面建立了“社区长者照护之家”和“睦邻互助点”，有效提升中心城区和远郊农村的养老服务能力。在机构养老层面打破政府直办、直管的传统做法，积极引导和鼓励社会力量兴办老年公寓、福利院、敬老院等养老机构，运用市场机制激发民间参与活力，取得了一定的成效。

二是养老服务行业规范化。在市级层面先后启用养老机构日常管理服务系统、统一需求评估系统、居家养老服务系统等，积极建设综合性的市级养老服务综合信息平台；区级层面大部分区已建成区级养老服务信息管理平台，对老年照护需求评估、服务分派、监管等各环节实行一体化管理。公安局、民政局、食药监局等多部门联合组织开展消防安全专项治理，规范养老机构、养老服务组织的用餐安全。建立养老机构等级划分和评定制度，对养老机构的人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、社会信誉等进行综合评估，依托962200社区服务热线设立市养老服务机构投诉热线，接受市民举报、投诉和建议。支持组建养老服务行业协会，构建政府、中介组织、养老机构三方管理体制，开展行业自律、行业管理、行业交流和行业培训等。

三是养老服务能力不断优化。强化养老护理人员队伍建设，出台扶持政策缓解护理人员缺乏、工作意愿不足的困境，特别是加强护理员行业的专业教育、在职教育和岗位技能培训。在全市范围内试点长期护理保险制度，为失能老年人基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供服务或资金保障。培育“智慧养老”型社会组织和企业，将物联网、云计算等信息技术运用于养老服务，通过便民信息网、电话专线、健康档案、服务手册等形式，搭建养老服务信息平台，为老年人提供便捷的服务。

03、广州

广州市在1992年就已经步入老龄化社会，是我国老龄化程度高、养老问题突出的城市之一。截至2017年底，广州市60岁及以上户籍老年人口已经超过161万，占户籍人口总数的18.02%，处于中度老龄化社会。据预测，广州市60岁及以上老年人在2030年将达到221万，比2010年翻一番。除了老龄化程度逐渐加深之外，老年人口高龄化、独居老人不断增多是近年来广州人口老龄化呈现的新趋势和特点。

面对日趋严峻的人口老龄化趋势，广州市近年来接连出台多项涉老政策，包括《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》《广州市民办养老机构资助办法》《广州市公办养老机构入住评估轮候管理办法》《广州市社区居家养老服务评估指引》《广州市养老机构服务人员就业补贴及岗位补贴试行办法》《广州市民政局关于全面推行养老机构责任保险的通知》等，从财政支持、人才培养、服务评估、运营监督等多方面为社会养老服务体系的构建奠定了制度基础。此外，广州市充分发挥政府和市场的作用，政府支持、市场运作、社会监督，逐渐形成了科学评估体系、服务需求、宣传引导和服务队伍四位一体的社区居家养老模式。

1.以“大配餐”为切入点的社区居家养老模式

2016年上半年，广州市通过对老年人的走访调查，发现助餐配餐服务是居家老年人最迫切需要的养老服务。以此为切入点，广州市开展了以助餐配餐服务为重点的居家养老和社区养老服务改革，逐步构建起覆盖全市的“大配餐”服务体系。

在政策方面，广州市相继出台《社区居家养老服务改革创新试点方案》《关于进一步提升老年人助餐配餐服务的通知》《开展老年人助餐配餐服务指引》等文件，并且将养老助餐配餐服务纳入市委全会报告和政府工作报告，从制度层面保障了助餐配餐改革工作的顺利实施。此外，为了解决政策知晓度低、项目推进难等问题，通过电视报刊报道、网络消息推送、社区入户宣传、免费试吃体验等多种方式广泛发动宣传，确保改革落地。

在资金层面，广州市改变过去政府“唱独角戏”的做法，除了市、区两级财政之外，积极引导企业、慈善组织、社会团体、社区、家庭和个人等多方参与。政府财政主要用于项目开局起步阶段的基础设施建设，例如设施设备购置、场地装修、网络建设等，而对各区助餐配餐服务进行补贴的资金则主要来自福利彩票公益金，广州市慈善组织则通过发起“爱心午餐”计划为长者饭堂筹集慈善资金。“政府补一点、企业让一点、慈善捐一点、个人掏一点”，广州市通过调动多方力量参与老年人助餐配餐改革工作，逐步形成政府、社会、家庭、个人等多方共建共治共享的良好格局。

在运营层面，助餐配餐服务以长者饭堂为依托，建立“中央厨房+长者饭堂+入户”三级配送链。在已有的居家养老综合服务信息平台、“智慧社区”平台的基础上，广州市通过政府购买服务的方式将长者饭堂交给各类社会主体运营管理，主要负责老年人就餐登记、组织以及送餐等服务。从当前发展情况看，社会力量已经成为提供助餐配餐服务的主体，运营占比为85%，养老服务企业也逐渐呈现规模化、专业化和连锁化发展的趋势和特点。

在监管层面，广州市通过完善食品安全监管机制，一方面强化政府监管，建立巡查和通报制度，另一方面注重舆论和公众监督，不断加强行业规范和自律。此外，通过建立第三方评估机制，每年委托第三方评估机构对长者饭堂和配餐供应机构的运营和管理情况组织一次评估，对优秀的予以奖励，不合格的进行整改或中止合同，从而督促相关机构不断提高服务质量，确保养老助餐配餐服务的安全与质量。

“大配餐”以老年人最关切的小事出发，从政策、资金、运营以及监管等方面引导社会多方参与，形成共建共治共享的格局，成为广州市社区居家养老服务模式的一大亮点。

2.“政府支持+社区运营+社工服务”社区居家养老服务模式

广州市海珠区沙园街老年人口较多，养老服务一直被作为街道的重点民生工作，逐渐探索出“政府财政支持+社区服务中心直接运营+社工、义工、志愿者服务”的新模式，总结起来为“二元化”服务阵地、“三联动”运作方式、“三引入”服务模式和“五优化”保障机制。

在服务阵地上，街道充分利用省、市、区的财政资金，整合街道资源，建立了2300平方米省居家养老服务示范中心，并且充分激活社区资源，建设了13个星光老人服务点，利用综合服务信息平台努力打造“没有围墙的养老院”。

在运作方式上，沙园街通过调动社会各方力量参与居家养老服务，联动医院为老年人进行免费体检、举办健康讲座，并提供、紧急呼叫、家庭出诊等服务；联动学校举行兴趣小组活动，丰富老年人的精神生活；联动企业对社区老年人进行探访服务，慰问孤寡老人与残疾人士。在服务模式上，通过引进社会工作专业队伍为老年人提供无偿、抵偿、有偿的居家养老服务；聘请香港督导提供专业的规划、管理和服务方面指导；引入“居家养老服务统一评估机制”，评估老年人的服务需求，满足老年人个性化服务需求。

在保障机制上，不断优化上门服务、专业服务、个性服务、运营服务与维权服务，建立社区服务与老年人需求相匹配的保障机制。

3.“医养护”三位一体的机构养老服务模式

广州市天河区珠吉街从2003年开始，逐步探索出以卫生站为依托、以养老院为基础、以护理院为辅助的“医养护”三结合的机构养老服务模式。

其中卫生站通过增加业务用房面积、科室与人员、设备设施等，具备了全科医疗服务能力，能够为该地区老年人提供必要的医疗服务。养老院通过完善硬件基础设施、增加专业护理人员等方式，从硬件和人员方面不断提升专业养护托管、娱乐康复等功能，以满足老年人的生理、心理需求。护理院则主要为老年人提供日常的生活照顾、健身娱乐、养生保健、康复治疗以及临终关怀服务。卫生站、养老院和护理院三者各具重点，相互协作，为当地老年人提供全方位、多层次、人性化、专业化的生活、护理与医疗服务。

04、深圳

深圳作为国内“最年轻的一线城市”，常住人口平均年龄不超过32.5岁。资料显示，截至2017年12月，深圳60岁及以上户籍老年人口总数为29万多人，占户籍总人口的比例约为6.7%，其中福田、罗湖、南山三个区的60岁及以上常住老年人口占全市老年人口的比例超过50%。预计“十三五”期间，深圳60岁及以上户籍老年人口每年以6.52%的速度增长，到2020年60岁及以上户籍老年人口将达到33万多人。深圳也即将走向老龄化。

纵观深圳市养老服务的发展，其养老保险改革走在了时代前列。1999年1月1日，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，以立法的形式对养老保险改革进行了肯定，使得企业在市场竞争中保障了广大职工的合法权益，为全体职工构筑了社会保险安全网，成为全国最早进行养老保险改革的城市。

2007年，深圳市民政局出台《深圳市社区居家养老服务实施方案》，确定了深圳社区居家养老服务补助标准计划。

2011年，深圳建立起包括基本养老保险、地方补充养老保险、企业年金等多层次的社会养老保险，年满18周岁户籍人口基本都被纳入社会养老保险，基本实现了城镇居民社会养老保险全覆盖。此外，还出台了《深圳市人民政府关于加快发展老龄服务事业和产业的意见》《深圳市养老设施专项规划（2011～2020）》《深圳市无障碍设施建设与改造规划（2013～2015）》《深圳市养老服务设施用地供应暂行办法》《深圳市公办养老机构建设和运营指引》《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》《深圳市人民政府办公厅关于印发老年人专用智能产品与服务发展行动计划（2015～2017年）》等政策措施。

2016年，深圳市又编制并印发了《深圳市养老服务业发展“十三五”规划》，明确了未来五年的发展目标，规划了发展方向，制定了总体方略，为推动深圳市养老服务业加快发展提供了强有力的方向指引和政策支撑。

2017年，民政部将深圳市定为全国养老服务业综合改革试点和国家级医养结合试点城市，深圳市密集出台《深圳市公办养老机构入住评估轮候管理办法（试行）》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干措施》《深圳经济特区养老服务条例》《深圳市关于加快商业养老保险发展的实施意见》等一批政策性规范性文件；《深圳经济特区养老服务条例（草案送审稿）》也已进入立法程序，将为养老服务提供政策创新和法规保障。

为应对加快到来的“银发浪潮”，近年来深圳不断加强养老服务体系建设，其中互联网智慧养老、“家门口”养老等“深圳模式”被广为称道。

一是打造适度普惠型社会养老服务体系。政府牵头大力实施“养老重大民生工程”项目，投资建设市养老护理院、市社会福利中心等项目；引入社会资本，鼓励社会资本以独资、合资、合作等方式投资养老，或与政府的养老项目对接，例如福田区社会福利中心与万科公司签订PPP试点项目协议，共同打造托养、日间照料、居家养老、医养结合“四位一体”的新模式；提出建立“养老1336服务体系”即搭建1张智慧养老服务网，用好政府、市场、社会公益3种力量，做实政府基本保障、居家社区联动、机构养老3种服务，构建“市—区—街道—社区—站点—家庭”6个养老服务层级，增强老年人的获得感和幸福感。

二是创新养老服务模式。市民政局与深圳职业技术学院共同建设深圳健康养老学院，通过“政校行企”深度合作、“产学研用”良性互动，引入社工专业服务、“社工+义工‘双工’联动”，创新养老服务人才培养模式。引进日本微风株式会社、德国蕾娜范集团、法国高利泽集团等国际知名养老服务机构及其管理模式；成立前海人寿幸福之家养老院项目，探索“养老+医疗+保险”生态模式；与中兴通讯公司签订战略合作框架协议，双方联合打造全市统一的“科技助老平台”，以“互联网+居家养老”的服务模式，为居家养老者提供情感关爱、预约挂号、生活服务、文化娱乐、健康管理等全方位服务。

三是提升老年福利保障，满足多层次养老服务需求。建立以高龄津贴、居家养老补贴、特困老人集中供养、老年优待等为主要内容的老年人福利保障体系。通过“群众点选、政府埋单”方式精准对接居民的养老需求，宝安区开展的老宝贝智慧医护安全港计划、长者睡眠关爱计划、长者心灵关爱志愿者服务训练营、居家老人药品管理服务、适老化浴室改造计划等项目，给社区长者尤其是高龄老人带来福祉。

北京市在社区养老服务驿站、居家养老助餐、医养结合、PPP等社会养老服务模式上进行了积极探索和创新发展；上海市依托社区发展“长者照护之家”和“睦邻互助点”，利用信息技术探索面向“互联网+”时代的智慧养老新模式；广州市通过“大配餐”服务引导社会多方参与，“政府支持+社区运营+社工服务”的社区居家养老服务模式也是一大亮点；深圳市提出“养老1336服务体系”“社工+义工‘双工’联动”等服务模式精准对接居民的养老需求……这些实践和做法均可起到全国范围的示范引领作用。