深化改革，以创新促进老龄事业和产业转型发展
伴随改革开放的脚步，无锡经济社会快速发展，人口老龄化程度不断提高。近年来，无锡市委、市政府积极应对“银发浪潮”，抢抓老龄事业发展机遇，把全面深化改革,加快发展老龄事业和产业，加快打造齐抓共管的大老龄工作格局作为全局性战略任务，致力理念创新、制度创新、服务创新，多措并举推动老龄事业和产业转型发展，让广大老年人共享经济社会发展成果。

　　一、致力理念创新，引领老龄事业和产业转型发展

　　无锡于1983年步入人口老龄化城市行列，早于全国16年。20世纪八、九十年代，无锡市委、市政府就结合实际，创造性地提出“思想上有位子，领导上有班子，规划上有盘子，办实事有票子，工作创新路子”的老龄事业发展思路，推动了无锡老龄事业的蓬勃发展。21世纪特别是2009年以来，无锡老年人口增速加快，全市户籍老年人口已从1982年的37.48万、占总人口比例9.89%，增长到2013年底的108.81万、占总人口比例23.08%，并预测2020年无锡老年人口占总人口比例将接近25%，2030年将达30%。针对汹涌而至的“银发浪潮”，市委、市政府提出推动无锡老龄事业发展“七个坚持”的原则，即坚持老龄事业与经济社会发展相适应;坚持政府引导与社会参与相结合;坚持家庭养老与社会养老相结合;坚持道德规范与法律约束相结合;坚持从物质和精神两方面提高老年人生活质量;坚持统筹规划分类指导;坚持把老龄工作重心放在基层。近几年来，我们致力观念转变、理念更新、手段创新，不断引领老龄事业和产业改革创新，共同发展。

　　在服务理念上，由“单一化服务”向“多元化服务”转变。由过去简单的、传统的、偏重物质保障的服务，向综合性、专业化、现代化、物质保障与精神满足并重的方向发展，不仅重视解决老年人“吃、穿、住”等基本物质需求，更注重以老年人为本，在确保老年人物质生活保障和生活照料的同时，为特殊老人提供全方位的服务，高度重视老年人的精神慰藉和精神关爱，不断丰富老年人精神文化生活，提高老年人的生活和生命质量，让更多的失能、失智老人、高龄老人家庭的子女从繁重的长期照料中解脱出来，全心投入现代化建设，有效解放劳动生产力。

　　在服务主体上，由“政府主体”向“政府主导与社会参与相结合”转变。从养老服务业发展长期依靠政府主体，逐步转变为以政府为主导，同时更加重视发挥社会力量作用。各级政府不断加大政策支持和引导，激发社会服务主体活力，使社会力量成为发展养老服务业的主要力量。同时，坚持“党政主导，社会参与，全民关怀”方针，积极构建老龄事业和老龄工作的推进机制，改变过去仅由几个涉老部门各自为政的局面，逐步转变为政府主导、家庭尽责、社区服务和全社会共同参与，努力构建全社会齐抓共管的“大老龄”格局。

　　在发展模式上，由“纯公共事业”向“事业产业并重”转变。打破传统的养老机构以国家“直办、直管、直属”为特点的运作模式，坚持老龄事业和产业“双轮驱动”，积极探索对国有福利性、公益性养老机构进行改革，按照产业化的发展方向，建立适应市场经济体制的运行机制;把养老服务作为产业开发经营，积极吸纳民间投资，以政府支持为保障，实现投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多元化;不断完善社区为老年服务功能，依托社区、整合资源，全市构建起包括体育健身、医疗康复、文化娱乐、托老或日间护理等内容的社区为老服务体系，老龄事业向产业化、社会化转换的进程不断加快。

　　在受惠人群上，由“补缺型”向“适度普惠型”转变。从健全社会养老服务体系、拓宽社会化养老服务外延，加强社会敬老优待服务、丰富老年人精神文化生活、维护老年人合法权益等多方面入手，推进社会福利制度从传统的仅面向“三无”、“五保”老人、残疾人、孤儿的补缺型，逐渐向低成本、高效率、面向全体老年人的普惠型转变，不断满足广大老年人的服务需求。

　　二、致力制度创新，推进老龄事业和产业协调发展

　　2009年以来，无锡紧抓江苏省委、省政府《关于加快我省老龄事业发展的意见》出台契机，及时出台以《无锡市养老服务设施布局规划(2009年-2020年)为引领，以《中共无锡市委、无锡市人民政府关于加快我市老龄事业发展的实施意见》为主导的推进无锡老龄事业和产业发展的“1+17”系列政策文件，形成了无锡老龄事业和产业发展的政策保障体系，有效地推进了老龄事业和产业的创新发展。

　　(一)制定《规划》促引领。2009年，根据市政府“要在科学预测老龄人口增长的基础上，实施好养老服务设施的规划建设”的要求，通过深入基层、调查研究，针对无锡养老服务供给不足、养老床位结构性矛盾突出、规范化管理、专业化服务程度不高、养老机构服务的硬件和软件不能适应日益增长的养老服务需求等新情况新问题，结合无锡实际，率先制定了《无锡市养老服务设施布局规划(2009年-2020年)》，确立了无锡养老服务发展“9064”的总格局，明确了养老机构发展的总目标：即到2012年，全市每千名老人拥有养老床位数达到30张，2015年达到34张，2020年达到40张以上;确保全市养老床位总数2012年达到3.06万张，2015年达到3.91万张，2020年达到5.35万张以上，并明确了规划布局定点、配置类型及标准、分期建设规划、以及相应的保障措施。把规划纳入本地区经济与社会发展和城乡建设发展部署，同步规划、实施、考核，实现了在无锡城市建设土地控规中养老服务机构的布局定点，逐步形成了“以家庭为基础，以社区为依托，以机构为支撑，以信息化为手段，以保险为补充”的具有无锡特点的社会养老服务体系。2010年，民政部在无锡召开“全国社会养老服务体系建设推进会”，推广了无锡的做法。目前无锡正在创造条件，努力争取全国养老服务综合改革试点城市。

　　(二)出台政策促转型。相继出台《无锡市委、市政府关于加快我市老龄事业发展的实施意见》等17个配套政策文件，进一步完善支持老龄产业发展的扶持政策。

　　1.明确提高社会办养老服务机构补贴标准。2013年，对社会办养老机构新增床位的一次性建设补贴，由原来每张床位5000元提高到7000元;对达标社会办养老机构，按照实住床位，每月分别给予全护理120元、半护理100元、自理60元的日常运营补贴。

　　2、明确养老服务机构建设的土地政策。对于政府投资的养老服务机构和社会投资兴建的福利性、非营利性养老服务机构，采取划拨方式供地，规费减免;社会投资兴建的其它养老服务机构，采取出让、租赁等方式供地。

　　3、明确对老年服务机构的税费减免政策。对福利性、非营利性的老年服务机构免征营业税、企业所得税以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税等。

　　4、明确对老年服务机构的规费减免政策。对老年服务机构用电、用气、用水费用按民用价格收取，市政公用设施配套费用酌情给予减免，电话、网络和数字电视的初装费、设备购置费实行优惠价格，电话、网络使用费按民用价格收取，数字电视收视费按单位终端总数的10%收取。

　　5、明确老年服务机构基本医保定点政策。对符合医疗机构设置标准的养老机构可申办医疗执业许可证;对符合定点医疗机构资格条件的，纳入基本医疗保险定点范围;不具备医疗资质的养老机构应与所在辖区医疗部门合作，可按国家医改政策探索设立医务室或依托社区卫生服务中心承担其医疗服务，制定了《关于做好2013年养老机构内设医务室资助工作的通知》，对增设医务室或完善医疗功能的养老机构给予资助。

　　6、明确高龄贫困老人入住养老机构补贴政策。对市区年满60周岁需要生活照料的低保老人、低收入老人以及年满80周岁需要生活照料的老人，按照护理等级实行定额补贴，补贴标准由200元至600元不等。近年来。市政府出台的支持养老服务社会化的系列政策，加大了对社会办养老服务机构的政策扶持力度，为社会资本投入建设养老服务机构营造了良好的政策环境。

　　(三)地方立法促规范。2013年11月，无锡市人大和市政府法制办着力推动无锡养老服务业发展的地方立法创制工作，启动了《无锡市养老服务机构条例》立法起草工作。这是全国同类城市中首次尝试对养老服务机构地方立法，将对无锡养老服务业发展、依法规范管理，起到重大推进作用。我们还将制定落实《国务院关于加快发展养老服务业若干意见》和省政府实施意见相关配套政策措施，进一步发挥好政府兜底保障作用，落实税费减免、土地供应、医疗服务等优惠政策，加快探索长期护理保险制度，鼓励、扶持民间资本参与投入养老服务设施建设和参与公办养老机构经营，加大公办养老机构改制力度，推动公建民营试点，加快扩大社会力量投资和养老床位比例以及突破医养结合瓶颈等一系列改革举措，更大力度推进无锡老龄事业与产业转型发展。

　　三、致力服务创新，让老年人共享改革发展成果

　　为使老年人能共享到无锡改革开放经济社会发展的成果， 1991年以来，无锡市出台了一系列针对老年人优待服务的政策举措，老年人优待服务水平不断提高。

　　(一)突出需求导向，构建多层次、多元化养老服务体系

　　一是养老床位“增量”。近五年来，无锡投入超12亿元，新建了江阴市福澄颐养院、惠山区五保颐养院、滨湖区社会福利院和市南山慈善家园等现代化、智能化的养老设施建设项目和数10家养老机构。目前，无锡市养老机构达145家，至2013年底，全市养老机构的养老床位总数达3.46万张(其中近三年净增约1.3万张)，每千名老人拥有机构养老床位数达32张。二是养老机构“扩容”。无锡出台多项扶持政策，积极引导和鼓励社会力量参与发展养老服务业。到2012年底，无锡社会办养老机构已经超过50家，社会办养老床位数超过9000张，2013年突破10000张、占比达35%。以BOT融资方式建设无锡福利中心二期、江阴酒店式老年公寓、宜兴市九如城老年养生村、江阴市老年大学、太湖新城市老年综合体等一批投资亿元以上的项目抓紧建设推进之中。三是居家养老“覆盖”。全市已建立居家养老服务机构1050家，实现城市社区全覆盖。老年活动中心(室)1600多家、街道(镇)级老年大学(学校)超过80所。为老信息服务平台5个。正在建设10家街道级以上区域性老年人助餐中心，以满足社区老年人，特别是高龄、独居、空巢和生活需要照料的老年群体的就餐、配餐和送餐等助餐服务需求。

　　(二)突出质量引领，抢占老龄事业发展先机

　　一是养老保障升级。积极打造“慈福民生系列保险”品牌，建立养老机构综合责任保险、“安康关爱”意外伤害保险、低保老人人身意外伤害保险等系列民生保险制度，全市所有养老机构都参加了养老机构综合责任保险。低保老人人身意外伤害保险最高保障2.5万和医疗补贴5400元。“安康关爱行动”在无锡取得较快推进，去年全市36.24万老人购买保险，参保率占全市老年人口的34.81%，获全省“安康关爱行动”特别贡献奖和最佳创新奖。二是为老服务升级。积极探索发动社会力量参与为老服务，激活民资民力。2012年，无锡动员社会力量举办“无锡市福彩公益百年好合金婚庆典”;2013年4月，市老龄办进行了七大“社会爱心助老”项目签约发布会，由社会力量出资近400万元购买服务项目;去年增发百岁老人补贴34.7万元、便民服务大篷车已开进250个社区为当地的老年人提供便民服务、为散居“三无”、“五保”老人送1份保险、送戏进敬老院20余场，为8.8万老年人免费拍照。三是养老设施升级。已经运行的“无锡市失能老人托养中心”建筑面积2万平方米，配置了先进的智能化康复护理设备和管理系统，如天轨移位系统、可移动升降无障碍卫浴套装、无障碍边进式浴缸、电动护理床以及门禁系统、离床感应系统和人员定位系统等设备。

　　(三)突出可持续发展，加大保障改善老年人民生力度

　　一是开展公益创投服务。2013年无锡公益创投入围项目85个，其中为老项目37个，为老项目申请资金305万元，占入围项目总数的43.5%。二是提供老年人健康服务。通过为全市退休职工每两年做一次健康体检、建设“养老照料服务培训中心”、建立了1115个老年体育组织、在社区设立“心理健康月讲座”等方式，全方位服务老人。全市5个为老信息服务平台，面向老年用户提供包含紧急援助在内的信息服务，得益4.6万老年人，今年还将为2万户老年人家庭提供居家养老实体服务。由单身空巢老人组成的“夕阳红之家”开启了“自助养老”新模式，目前该组织成员已达130人。96158便民活动中心将物联网、云计算等高科技首次应用于为老服务中，该中心的健康服务流动车常年在社区为老人开展定期健康检测。政府通过“黄手环”行动，为特定老年人购买定位终端的信息服务。三是提供老年文化服务。全市现有镇(街道)老年大学(学校)80所，实现了区域性全覆盖，老年大学在校学员6万多人。各类老年文体团队3000多个。把文化养老与居家养老、社区养老结合起来。政府专项资金扶持，各类老年文化特色团队不断涌现。无锡教育电视台在社区设立了无锡市空中老年大学社区教学点，发放社区教育高清播放机，丰富了社区教育新形式。四是提供老年法律服务。目前，全市设有市法律援助中心、乡镇(街道)法律援助工作站、村(社区)法律援助联系点等机构共1292个，形成了老年法律援助服务圈和维权网。各级司法审判机关还加大对涉老案件的维权执法力度，实行“优先立案、优先审理、优先执行”制度，并对经济有困难的老年人实施司法救助。此外，市老龄委还启动了《老年人权益保障法》宣传周活动，让老年人能够就地、及时得到有效的法律服务。

　　经过多年努力，无锡老龄事业取得长足发展，老龄产业兴办取得良好开局。但对照社会主义市场经济发展需求，对照百姓群众的新期盼，老龄事业和产业改革创新的路途仍然任重而道远，还需一着不让地深化老龄事业与产业改革，整合社会资源，发挥市场作用，有力地推进老龄事业与产业转型发展。

　　(一)积极应对人口老龄化，要全面贯彻三中全会新要求。要按照三中全会提出的全面深化改革的要求，大力发展老龄事业这一民生事业，同时充分把握人口老龄化为老龄服务产业带来的重要发展机遇，统筹考虑老龄事业和产业的发展举措，不断完善养老服务产业体系，完善政策措施，推动老龄事业和产业相互促进、共同发展。

　　(二)积极应对人口老龄化，要积极创新养老服务新模式。要进一步深化居家养老服务，在满足老人基本需求基础上，提供多元个性化服务;要大力培育为老服务社会组织，构建老年人精神关爱平台;要加大政府购买服务，形成政府与社会联动式的服务体系、管理体制和运行机制，形成充满活力的老龄事业和产业发展格局。

　　(三)积极应对人口老龄化，要努力打造“大老龄”工作新格局。要着力打造党政主导、老龄委协调、部门负责、社会参与、全民关怀的为老服务新格局，各级老龄部门要积极争取政策，争取资金，争取各方面的支持，同时要鼓励引导社会力量兴办老龄事业和产业，调动社会各界参与老龄事业产业发展的积极性;政府、社会、家庭和个人都应该积极努力，所有社会成员特别是年轻一代，都应尽到敬老养老助老的责任和义务，每位公民都应依法履行赡养义务，在全社会传递尊重、关心、帮助老年人的社会好风尚。

　　我们坚信，通过全面深化改革，以创新驱动来推进无锡老龄事业和产业转型发展，无锡老年人的生活一定会更加幸福美满!

　　(本文作者为无锡市民政局党委副书记、副局长、市老龄办主任)