社区居家养老服务体系建设面临六大挑战

伴随着人口老龄化、城镇化与核心家庭功能弱化、服务需求多元化，“十三五”时期社区居家养老服务体系建设的宏观环境正在发生改变：一是老年总人口和高龄老人、失能老人的增加，导致社区居家养老服务需求总量上升;二是城镇化与核心家庭照护功能进一步弱化，导致社区居家养老服务需求增速加快;三是社区居家养老服务需求面扩展，导致社区居家养老服务供给复杂性提高。在此背景下，“十三五”时期社区居家养老服务体系建设面临六大挑战。

如何精准匹配服务项目的供与需

社区居家养老服务的供给应基于老年人的多样化需求来设计。在个体层面，老年人年龄、性别、健康和家庭等微观因素的差异，将对社区养老服务项目的类别、需求程度等产生影响;在社区层面，不同社区在文化环境、老年群体结构、区域位置(如新老社区)等方面的差别，使得社区之间在养老服务的内容侧重、服务供给方式上也应有所差别。但当前的服务项目主要限于基本生活照料服务和医疗护理服务，在老年人精神服务上的需求没有得到充分满足，心理健康、精神慰藉、临终关怀更多地依赖于家庭，缺乏社会化的专业服务供给。同时，社区居家养老服务提供中，存在着老年人热衷于免费的服务体验而自费购买服务意愿较低的情况，这也在一定程度上反映出当前的服务供给未能与老年人的多样化需求精准匹配。此外，“十三五”时期由于高龄、失能老年人口数量的增加，日常照料、医疗护理服务需求将不断提高;而伴随着核心家庭功能的弱化，老年人对精神慰藉、休闲娱乐的服务需求也将有所提升。

如何保证专业化与职业化服务人员供给

社区居家养老服务不同于家政服务，在医疗、康复、心理等领域需要专业化服务提供。专业化与职业化人员也直接决定了社区居家养老服务供给的可持续性和服务质量。就当前情况而言，一方面专业化服务人员数量存在缺口，且随着社会化养老的重点向社区居家养老转移，“十三五”时期的专业化社区居家养老服务人员数量将面临巨大不足的困境。另一方面，存在着专业化服务人员无法得到持续保障的困境。由于社区居家养老服务繁琐且具有一定的职业风险、职业地位社会认同较低，加之社区养老服务机构营利性不足，工资标准多处于当地的最低工资水平且福利待遇不高、薪酬提升空间较小，社区居家养老护理岗位缺乏就业吸引力。这也是导致当前社区居家服务人员年龄结构偏大、服务技能专业化程度较低的主要原因。

如何释放老年人有效需求

社区居家养老服务的供给，源于老年人对服务的显性需求。现实中多数老年人对社区居家养老服务的需求程度较高，但老年人的实际利用率远低于需求率，这种状况无论在高收入的老年人中还是在低收入的老年人中都普遍存在。其原因之一，在于老年人普遍的消费观念或消费习惯与社会化养老理念不适应，特别是在经济不发达地区的老人群体中尤为突出。同时，虽然各地对部分老人予以一定养老服务补贴，但部分有购买服务欲望的老人仍缺乏持续的服务购买能力：首先，因为政府对特定老年人的补贴力度不足，例如以资金补贴的方式由于缺乏动态调整机制，在通货膨胀背景下服务补贴的效果将会下降，部分老年人可能由于经济能力的限制无法购买最为需要但费用较高的服务，反而去重复选择费用较低的服务，如清洁服务。其次，服务补贴面相对狭窄，例如部分地区在对享受服务补贴老人的经济条件规定中，主要以“低保线”和“城镇职工平均养老金水平线”为标准，这就意味着多数收入临界于“标准线”的老人，也处于经济承受能力相对匮乏的状态，从而抑制了潜在服务需求向显性需求的转换。老年人养老服务需求释放不足的困境，既影响了社区居家养老服务效果的发挥，又会进一步限制社区居家机构服务的延伸与范围的扩展。

如何提高机构运营能力

社区居家养老服务机构作为养老服务的输送平台，其自身的运行能力决定着老年人社会化养老服务需求满足的可持续性。由于当前我国的社区居家养老服务正处于发展阶段，非政府主体管理下的社区居家养老服务机构发展尚未成熟，在机构运营中存在着“外部供血”和“自身造血”能力不足的困境。一方面，运营初期“外部供血”不足，导致社区居家养老服务机构面临较大的生存压力。由于老年人对服务机构的认可、社会化养老服务的观念转变存在较长周期，造成机构运营初期缺乏足够的“客源”，资金收入相对缺乏;同时，因前期建设资金投入量大且成本回收周期长，加之工资支付、水电费用占总运营开销比例较大，急需政府以购买服务的方式，通过“外部输血”保证机构初期的生存与正常运营。另一方面，由于当前多数社区居家养老服务机构自身的“非营利”属性，在服务内容和范围等方面存在限制，进而“自身造血”能力受限，并造成持续发展能力不足的困境。老年人在接受社区居家养老服务的时间、内容等方面存在一定的集中性，如老年助餐服务的时间趋于集中，这就使得部分社区服务设施或服务项目无法实现“饱和”利用，存在设备闲置、场地空闲等服务资源低效利用的问题;同时，受制于政府对“营利性”服务的限制，而又无法在特定时间将闲置资源加以利用，即通过扩大服务对象、扩展服务范围开展具有一定营利性的服务项目以提升机构的自我运营能力，服务机构中存在着“资源闲置与浪费”和“自我维持、持续发展”之间的困境。

如何审视政府在多元主体协作中的职能转变

推动政府职能的进一步转变，是实现社区居家养老服务体系多元协同建设的重要前提。当前，政府在社区居家养老服务体系建设中存在以下突出问题：一是在政策层面存在缺位，特别是家庭养老政策相对不足，难以发挥家庭保障在养老服务中的基础性作用，如缺乏对家庭成员间的养老服务激励、家庭养老的社会支持网络较弱。二是在公共资源投入中存在错位。在“保基本、兜底线”的指导思想下，政府对于基本养老公共服务供给定位不明确，缺乏明晰的菜单，造成公共养老服务资源无法得到有效整合，如社区公共服务资源(阅览室、健身活动等)与社区居家养老机构的服务资源存在相似性与重叠性，在一定程度上影响了老年人对社会化养老服务的购买，也会对机构运营产生负面效应。三是政府管理的硬性与社区工作的弹性之间存在矛盾，导致社区基层部门在开展社区居家养老服务工作中缺乏一定的自主性，难以及时、灵活地根据实际情况变化开展具有针对性的工作，影响了基层工作的积极性与老年人对服务的接受性。四是政府在社区居家养老服务的评估管理中，对于老年人需求评估存在着因评估周期时间长而无法及时准确把握老年人需求变化的问题;同时，对服务机构的质量评估中，存在着多部门、多渠道评估，导致评估标准不统一、评估程序繁琐的现象。五是社会组织准入的审批程序复杂。社会组织进入养老行业需要办理的证件种类多、手续繁杂，多头管理造成养老机构人力成本增加，也间接提高了社会组织的准入门槛。

如何弥补设施缺口与实现合理布局

服务设施总量的满足和可及性的提升是社区居家养老服务体系建设中两个重要的目标。在设施建设标准方面，包括北京、上海在内的部分地区已出台相应的规范，但“十三五”时期，随着老龄化的不断深入，社区养老服务设施仍将在总量上存在较大的缺口。同时，由于区位的差异，新老社区在社区养老服务设施建设中存在不同特点：首先，老年人口的分布存在差异，即老城区老年人口的数量、密度以及对养老服务设施的需求程度大于新城区;其次，在设施建设方式方面，相比于新城区的一次性投入与建设，老城区由于发展成熟、土地紧张，存在房屋置换与改造难度大的困境，导致在当前的社区居家养老服务设施布局中，存在老年人口与服务设施在空间分布中的错位。此外，由于部分社区居家养老机构布局不合理且辐射范围有限，影响了机构作用的发挥，比如社区居家养老服务机构只对本街道的老人开放，进而导致距离服务机构较远的本街道老年人放弃入驻、距离较近的非本街道老年人无法进驻的矛盾现象。

(作者单位：华东师范大学公共管理学院)