完善运行机制 推进养老机构公办民营——以路桥区为例
2003年12月，民政部下发了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，部署开展推行公办养老机构公建民营试点。但是如何让养老机构在公办民营过程中确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平明显提高，值得进一步的研究和探索。

　　一、路桥区公办养老机构现状及存在的问题

　　截至2013年底，路桥区共有老年人口79498名，约占人口总数的17.63%，已经进入老龄社会，老龄化、空巢化现象日趋严重。截至8月，共有各类养老机构19家，总床位数3182张。但是总体而言，路桥区公办养老机构养老总床位数少，管理水平和服务档次低。主要存在以下问题：

　　(一)各公办养老机构规模普遍较小，管理能力弱。全区10家公办养老机构中，床位数不足50张的有4家，床位数超过100张的有5家，超过300张的只有2家。公办养老机构普遍管理水平低，服务能力弱。各敬老院院长年龄偏大，知识水平低，老人管理、环境卫生、信息管理等有待提高。

　　(二)各公办养老机构护理型床位数少，护理能力弱。路桥区护理型床位大多集中在民办养老机构。公办养老机构护理型床位寥寥无几，没有一家公办养老机构的护理型床位超过50张，大部分养老机构护理型床位不到10张，甚至没有。有的敬老院1个护理人员要负责三四十名老年人，一名护理人员护理二三十位老年人普遍存在。而且护理人员年龄偏大，大多没有经过专业的护理知识学习和相应的技能培训。去年以来，路桥区虽举行了两期养老护理员培训，但一时难以改变现状。具有医护功能的养老机构比重很低，绝大部分养老机构仅能提供一般性日常生活照料服务。

　　(三)部分公办养老机构基础设施差，床位空置率较高。由于缺少护理人员，各敬老院以接收有自理能力的老年人为主，存在拒收失能失智老年人和社会老年人现象。如横街镇敬老院虽有床位数105张，但实际只接收了20多名五保老人，没能向全社会开放。路南、峰江等街道的敬老院面积小、条件差，急待改造。

　　二、推进养老机构公办民营的原因分析

　　(一)公办养老机构服务对象的扩大需要引进民间力量。路桥区原有的公办养老机构以接收农村五保、城镇“三无”老人为主，主要解决的是吃、住、医等基本生活问题。而随着老龄化社会的到来，社会上对养老服务的需求越来越多、越来越高。公办养老机构还要积极为有需求的其他老年人提供养老服务，并向周边社区提供居家养老服务项目。

　　(二)公办养老机构服务管理和服务的提升需要引进民间力量。社会上对养老的需求不单是吃饱穿暖，还要有专业的护理和高端的服务需求，因此现有的公办养老机构要完善设施、增强功能、转型提升为护理型养老机构。这就需要进一步引进专业护理人才和专业的管理团队，促进养老机构向更加专业化、规范化方向。

　　(三)公办养老机构解决一系列问题需要引进民间力量。由政府出资包办的养老模式，面临着资金人员缺乏、权责关系不清、管理服务水平低、硬件设施简陋等难题，急待改造提升。因此有必要推进养老机构公办民营，吸引有丰富经验、实力雄厚的社会组织、企业或个人参与养老服务业。

　　三、推进养老机构公办民营的对策措施

　　(一)建立公开平等的准入机制，促进公办民营透明规范

　　1、公开发布公办民营信息。为了吸引更多社会力量的参与，养老机构公办民营的消息，应尽量让更多的社会各界知悉，要通过报纸、电视或网站将信息公之于众。对各类参与对象设定的条件要一视同仁，不要先入为主，不要厚此薄彼，要杜绝公办民营过程中的徇私舞弊等现象。

　　2、明确公办民营中“民营”的条件。参与公办民营，实际上跟设立新的养老机构相类似，因此条件可以参照申请设立养老机构的单位或个人的条件。申请参与的民间组织或个人，应该具备《养老机构设立许可办法》规定的条件。

　　3、明确合作方式和发展思路。养老机构公办民营的形式可以多样，可以整体承包，也可以局部承包;可以短期承包，也可以长期承包。可以采取合资、合股、承包、招标、购买服务等多种形式。承包方要结合养老机构所有者的办院目标，理清办院思路，提出公办民营后五年或更长时间的发展规划。

　　(二)建立利益保障和责任分工机制，促进公办民营有序运行

　　1、坚持公办养老机构公益性质不变

　　公办民营不是丢包袱，而是发挥公办和民营的各自优势，更好地为老年人服务。养老院的公益性要体现在为政府兜底的作用上。一是对低保老人、五保老人和重点优抚对象实行优先入住。二是对一些经济困难的老军人、老教师、劳模实施优惠入住。三是政府部门对公办民营后的养老院收费标准要有指导性意见。收费标准既要考虑其他民办养老机构的标准，又不能太高，要比同等条件的民办养老院相对便宜一些。

　　2、坚持国有或公有资产不丢失

　　首先要摸清家底。在公办民营开始前，各公办养老机构应该将资产和物资整理清楚，截止到某一时期的资产、房屋、设备、设施、物品都要有文字、视频、图片三套资料，经承包方认可后签字确认。价值在一定金额之上的固定资产或物资，可以与承包方商定价值，并按年度折旧后，维持原状或转让、交接给承包方。为了稳妥起见，养老机构所有者可给承包者三个月的试运行期。委托第三方进行试运行评估，如果试运行不成功，可以取消承包方的资格。

　　3、坚持服务标准不退步

　　养老机构应该实行分档次经营，满足不同类别的老年人的需求。在此基础上，应该预留总床位数的10%的床位作为应急床位。养老机构所有者与承包者应该为敬老或托老的老年人办理综合责任保险，减少或弥补意外事件带来的损失。养老机构所有者和承包者签订协议时，可要求承包者准备10万至30万元的押金，作为意外事件应急准备金。

　　4、支持承包方相对独立地办院

　　(1)保护承包方的资产和投入。承包方在公办养老机构的固定资产或大件物资的投入，可以与公办养老机构提前商定。设定折旧年限或报废年限，到时由公办养老机构回收或无偿赠送给公办养老机构。没有与公办养老机构所有权方商定的固定资产投入或大件物资，无法移动的将一律无偿地交给敬老院。

　　(2)保持承包方用人用工的相对独立。承包方承包公办养老院后，一般享有独立用人权。但是涉及到养老机构的重要人员，比如敬老院的管理人员、安全检查员、医护人员，应该将人员的基本信息材料报养老机构所有人备案，特殊人员需要养老机构所有者审批确定的，要报所有者审批。有独立法人资格的承包方承包公办养老院的，应该以承包方的名义与员工签订协议，并按法律规定为员工建立医疗、养老等各类保险。承包方也可以成立新的独立的法人单位。个人承包的要组建成立民办养老机构，由新成立的民办养老机构与员工签订用工合同，并进行各类保险。

　　(3)保持承包方财务独立和经营独立。公办资产要与民办资产帐户分设，相互独立。涉及到养老机构发展的大事如养老服务部门变更、服务内容更新、服务方式变化或大额资金使用时，应相互告知。承包方服务内容或服务方式可报养老机构所有者备案。

　　(三)建立监管机制，促进公办民营健康发展

　　1、政府明确角色，加强监管和落实政策。政府要加强对养老机构的监管，督促养老机构要制订符合机构实际情况的消防、食品、卫生、医疗等方面的规范化标准，努力提高硬件设施建设，逐步规范服务收费。必要时成立监管机构，专人组织检查或者引入第三方进行监督检查。建立养老机构重大事项报告制度，强化年检年审制度，强化院长资格认定制度。

　　2、督促承包方制订完善养老机构管理服务制度。健全养老机构内部管理制度，积极探索“首问责任制”、服务质量评估等管理新办法，实现管理的服务从朴素的经验型向科学的专业型转变。内部管理制度的制定要发扬民主，要考虑到不同老人的差异性的需求结构。充分利用先进技术辅助管理，建立入住老人基础数据库，针对不再老人实行个性化的服务。

　　(三)加大对公办民营的扶持力度

　　政府应大力落实国家对养老机构的优惠政策，比如税收优惠、水电优惠、房屋土地等方面的内容。对于低收入人群，政府应该实行政府补贴，以保证他们的养老问题;而对于高收入群众的养老机构，政府应该减少行业优惠，由市场化来运作。有关上级部门的补助，应公私分明。比如属于补助公家的床位补助，应列入公办养老院的帐户，专款专用。属于具体服务补助的，比如养老服务补贴，应该列入民营的帐户。