【行业论坛】养老机构管理中常见的问题分析

一、养老机构管理的问题及原因分析

　　(一)当前养老机构分类管理中存在的问题

　　1．部分公益性养老机构偏离了保基本、非营利的性质。除了工商登记的养老机构属于非公益性质以外，其他养老机构均属于公益性质。而事实上，公办养老机构由政府直接运营，在服务水平及环境设施上档次并不低，收费较为低廉，使得公立养老机构成为众多老年人理想的养老之地，而一部分真正需要政府保障的弱势老年群体的权益没有得到有效保障，也使得养老机构市场丧失了公平竞争的环境。

　　对于民办非营利机构而言，政府有不同程度的补贴，然而实际运行中由于没有有效的价格监督及审计体系，尤其是民办非营利登记的养老机构提供服务的档次不同，收费标准不一，是否有营利，营利是否用于分配无法核实，部分机构档次高，享受国家补助，不利于社会公平，违背了社会保障的基本职能。

　　2．部分机构功能上定位不明偏离了市场需求。上海市养老机构的名称有这样几类：养老院、颐养院、老年公寓、福利院、敬老院、安养院、协和颐养院。这些养老机构的名称虽然不同，但是在功能上并没有特别的差异，除了少数单位如第三福利院接收有精神问题的老年人、第四福利院招收不能自理的老年人，大部分养老机构并没有明确的功能定位，所有老年人都接收，只是在机构内部按收养老年人需要照顾的不同分成专门护理、一级护理、二级护理、三级护理等几类，实行分区管理。

　　通过调研可以发现，多数养老机构，尤其是民办机构不愿意招收需要重度护理的老年人，因为这些老年人多数为老年痴呆的患者，存在精神上的问题，护理难度较大，而这部分老年人又是给家庭带来沉重负担，对机构养老最有需求的，甚至造成社会隐患的群体。

　　3．各类型养老机构的结构组成不够合理。一种情况是市场类养老机构严重不足。发达地区如香港2011年的养老机构中，私营养老机构占

53310个床位，非政府机构提供了22586个床位，市场是承办养老机构的主体，然后是民办非营利机构，公立养老机构很少。然而根据上海

市民政局数据统计，2013年上海市公立养老机构与民办非营利养老机构的比例接近1∶1，市场类数量非常少，仅有2家，显然与“市场”起决定作用的理念相违背，不利于养老机构市场的壮大。

　　第二种情况是部分高档养老机构收费较高，入住率低。在调研中发现，老年人多希望居住在环境设施一般、收费合理、性价比高的养老院，而高档养老院收费很高，入住率极低。价格是限制老年人选择养老院的重要因素，经济型养老机构应当成为养老机构的主要组成部分。

　　(二)造成养老机构管理问题的原因分析

　　1．养老机构供给方式单一导致养老过度依赖政府。长期以来，政府在养老机构中承担着主要责任，在养老服务上的投入逐年增加，如上海市每百名60岁及以上老人的养老机构床位数由2000年的1．18张增加到2013年的2．9张，但仍然满足不了居民日益增长的养老需求。究其原因，社会老龄化速度加快自然是首要因素，除此之外就是过于依赖政府。面对日益增长的机构养老需求，政府资源显得越发不足。

　　2．政府在养老机构中的定位不明导致缺位与越位并存。在养老机构领域，政府承担的基本责任有：一是保障所有弱势老年群体的机构养老职能；二是通过各种政策、措施对社会力量进行引导、鼓励以促进各类养老机构的结构合理配置；三是对养老机构的服务设施等实施监督监管。然而现实情况是:兜底功能不完全，未保障所有弱势群体;过度提供高档养老机构，影响了市场力量的发育;监管标准单一、笼统，未体现不同类型机构的差异化评估标准。

　　3．养老机构的功能定位不清导致未能有效满足需求。不同类型的养老机构在发展主导功能上并没有准确的市场定位，在实际运行过程中也

没有凸显自己的特色，而是几乎千篇一律，或者是盲目追求高档，与老年人的实际需求不相符合。

二、构建养老机构分类管理的体系框架

　　(一)完善政府不同类型养老机构的职责定位公共服务的供给由政府单一供给向政府、市场、社会多元供给体制转变，在这个过程中，政府的职责发生了转变。

　　1．明确政府在公办养老机构中的兜底职能。市场有其自身的缺陷，在市场失灵的时候需要政府进一步履行职责，主要包括：(1)护理院的创办，由于需求大，投入成本高、护理难度大，很多民办养老机构不愿涉足，所以公立养老机构在功能上应当重点提供护理养老服务；(2)针对弱势老年群体领域的养老机构，不应该具有排他倾向，必须由政府“兜底”，向经济上有困难的老人提供相应的服务。

　　2．完善政府在民办公助养老机构中的补助、支持及监督职能定位。非营利社会力量的注入可以在承担一定的社会责任的同时，补充政府力量的不足，也可以增强基本机构养老领域的竞争性和活力，避免以政府为主体承办养老机构在数量上供不应求。政府对民办公助养老机构的职能在于一是补助、支持职能。由于民办公助养老机构的公益性，有可能入不敷出，这就需要政府根据投入成本，增加对民间非营利组织的资金、实物资助，以保证民间组织的正常运营；二是监督职能。主要包括服务质量评估、设施评估、运营管理评估、老人满意度评估，还要对公益性养老机构的成本及其补助资金使用的合理性进行评估，以保证组织的合理运营。

　　3．确定政府在民办养老机构中的调控、指导及监督职责。党的十八届三中全会进一步将市场在资源配置中的“基本”作用确定为“决定性”作用，在公共服务领域，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域。政府对市场的主要职能包括：(1)经济职能，通过财政税收优惠、政策指导等措施，引导培育市场类养老机构的发展；(2)为了确保市场运行通，保证公平竞争和公平交易，维护企业合法权益而对企业和市场进行管理和监督，包括对养老机构服务、养老院设施投入和运营管理的评估等。

　　(二)构建不同类型养老机构的服务评估体系政府对养老机构监督的有效手段是通过构建养老机构的服务评估标准对养老机构进行全方位的评估，在构建养老机构评估标准时，要坚持共性标准与个性标准的统一。

　　1．统一公益类养老机构设施的标准化配置。公益类养老机构提供的服务是基本养老服务，服务对象都是弱势老年群体，它提供的养老服务首先要满足公平性，即对同样入住公立养老机构的老年人来说，所享受的养老机构设施应当是大致相同的，所以对于公益类养老机构的设施投入应当采取标准化的方式。这种标准可参照养老机构设施的基本评价标准，比如上海市《养老机构设施与服务要求》中对设施投入的标准指标。

　　2．建立公益类养老机构服务的等级化标准。对公益类养老机构服务的评估可采取等级评定标准，包括日常照护、清洁卫生、预防保健、社交娱乐、人员管理、老年人对服务的满意度等指标体系，可根据提供服务的程度划分为三个档次:一级、二级、三级养老服务机构。通过对公益类养老机构服务的等级划分，既可以促进公益类养老机构之间的有序竞争，又能为老年人入住养老机构提供指南，也为政府实行监督提供了依据，并与问责、补贴制度相结合。

　　3．构建非公益类养老机构设施及服务的星级标准体系。在非公益类养老机构领域，由于其完全遵循市场规律运行，因此可参照酒店式星级

标准，促进市场类养老机构的有序竞争，同时也可以满足老年人对不同等级养老机构服务的需求。在我国部分地区已经开始实施了养老机构的星级标准，比如北京、天津、河北等地，但不同的是，这些地区的星级标准是面向所有养老机构的。本文认为在公益类养老机构中不宜采用星级标准的划分，这是由其性质决定的，因此建议仅在非公益类养老机构中实行，遵循市场优胜劣汰的规则，可由养老机构根据自己的情况自愿参与。

　　(三)有效引导养老机构分类管理定位

　　不同类型的养老机构的数量应有一个合理的比例，形成完善的结构。从国际经验来看，虽然没有明确合理的结构到底是怎样的，但是也有这样两个规律：(1)从性质来看，市场力量应当是养老机构的主体，政府承担保基本的职责；(2)从需求来看，重度护理、经济型养老机构是老年人需求较多的。当前我国养老机构的供给在这两个方面是比较薄弱的，需要政府有效引导，促使各类养老机构健康成长。　　

1．大力鼓励市场类非公益养老机构的发展。

我国政府对养老机构的补贴主要是针对民办非营利机构的，这也直接导致了工商类注册的养老机构发育极不完善。为促进这类养老机构的发展，可以采取以下措施：(1)政府可以在政策、税收、公共事业收费等方面给予市场类养老机构充分的优惠，甚至是可以与民办非营利注册的机构同等优惠，以鼓励市场类养老机构的发展；(2)适当降低市场类养老机构的入门门槛，简化创办登记手续，鼓励市场类机构的发展；(3)严格控制高星级标准的非公益类养老机构数量，避免市场的盲目奢华风气，引导资源合理流动。　　

2．加强民办公助类养老机构的培育。

　　(1)引导民办公助类养老机构提供基本养老服务。只有符合条件的机构才可在民政局登记注册为民办非营利机构。可采取项目资助的形式，给予符合条件的民办非营利机构以补贴，以促进民办非营利机构提供基本养老服务。(2)鼓励条件成熟的民办非营利养老机构向市场类机构转型，尤其是那些享受政府补贴、创办高档养老机构的民办非营利组织，在机构转型初期的一段时间内(如3－5年)，在不减少补助的情况下，鼓励其向市场类机构转型。　　

3．加快公办养老机构的转型。

公立机构不再接受非弱势老年人，对于申请入住公办养老机构的老年人要进行家庭状况、身体状况、收入及财产状况的全方位评估，只有符合弱势群体的标准，才可以进入公立养老机构，该评估同样适用于民办公助类养老机构。