摘要：我国养老政策从养老设施建设、用地、政府购买服务、社会资本进入、医养结合、养老服务体系建设、互联网+养老、智慧健康养老、标准化建设、人才培养、养老服务补贴、金融支持、税费优惠等各个方面都提供了配套扶持政策。

办好人民满意的养老事业，不断满足人民群众多层次、多元化的健康养老需求，让亿万老年人和家庭未来可期，这是中国共产党的庄严承诺，也是一个负责任大国的民生情怀，更是中华民族孝道文化的薪火相传。“我们要在全社会大力提倡尊敬老人、关爱老人、赡养老人，大力发展老龄事业，让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年”。习近平总书记在2019年春节团拜会上的殷切嘱托，字字真情为我国养老事业发展指明了前进方向。

新中国步入老龄化社会后，国家和个人面临的种种养老问题正在日益凸显。据国家统计局最新数据，近几年，中国60岁以上老年人口数量不断增长，2013年突破2亿，占比仅14.9%，2017年达到24090万人，占比突破17%。到2018年末60岁及以上人口为24949万人，占17.9%，其中，65岁及以上人口为16658万人，占11.9%。与2017年末相比，老年人口比重持续上升，其中，60岁及以上人口增加859万人，比重上升0.6个百分点；65岁及以上人口增加827万人，比重上升0.5个百分点。到2025年我国60岁以上老年人口将突破3亿人，到2035年将突破4亿人步入超老龄化社会。另外，农村老龄化程度远高于城市，占老年人口总数的七成以上，农村老龄化程度高于城镇1.24个百分点。

新中国成立70年至今，我国养老事业始终坚持以人民为中心，聚焦亿万老年人对幸福美满晚年的向往，持续加大养老服务有效供给，始终坚持从实际出发，加快转变养老服务发展方式，提升养老服务质量，不断为建成具有中国特色的养老服务体系砥砺前行。

养老事业光辉历程打造新梦想

新中国之初，国家百废待兴财力薄弱，但党和政府依然始终高度重视城乡孤寡老人的赡养问题，建国第二年就开始了探索建立新社会福利制度。经过一系列整顿和调整，内务部接管改造了大批救济性福利机构，专门收养残疾人和“三无”老年人，以此更名为社会福利院或养老院。

1953年，全国有923个城市生产教养院转为养老院、敬老院，收养孤老对象10万人；1956年，我国第一个农村敬老院在黑龙江省拜泉县兴华乡创办，到1958年底全国共建成了15万所敬老院，收养五保对象300万人；1964年，全国共建成城镇福利机构733个，收养城镇“三无”老人近7.9万人。

春风吹雨，大地花开。改革开放之后，中国经济社会变革开启了“加速键”。社会养老需求与日俱增，养老服务社会化一时间成为积极应对老龄化的主基调。

1979年，随着孤老职工自费收养工作的开展，城市老年人社会福利服务对象突破了“三无”的局限；1984年11月，民政部“漳州会议”首次提出“社会福利社会办”的指导思想，提倡社会福利事业由国家包办向国家、集体、个人一起办转变，支持城市社会福利院和农村敬老院向社会老年人开放；1993年，民政部等14部门联合印发《关于加快发展社区服务业的意见》，首次提出“养老服务”概念，将养老服务项目纳入社区服务业范畴，确立了“85％以上街道兴办一所社区服务中心、一所老年公寓（托老所）”的发展目标。

1999年，我国正式迈入老龄化社会，国情对社会化养老提出了迫切要求，积极应对老龄化的各项改革进一步提速。

2000年，国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确提出“国家资助社会各方面力量积极兴办社会福利事业，建立投资主体多元化、服务对象公众化、运营方式市场化、服务内容多样化、服务队伍专业化的新型社会福利体系”。同年4月召开了全国社会福利社会化工作会议，启动全国养老服务社会化示范活动，以此促进社会福利由补缺型向适度普惠型转变。

直至2005年，国务院文件第一次将“养老服务”视为一个产业状态来部署安排。2006年，“养老服务”第一次纳入“十一五”国家发展纲要；《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》第一次界定“养老服务业”的内涵外延；第二次全国老龄工作会议提出，建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的中国特色养老服务体系。

金秋硕果，万里沐阳。2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会在人民大会堂胜利召开。大会的召开标志着新中国迈入社会主义建设的新时代。新中国，养老事业的新梦想构筑起亿万老年人对幸福美满晚年的新向往……

新中国构筑养老事业新梦想

2019年9月22日，国务院新闻办公室发表了《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》的白皮书。该书高度评价70年来我国老年人养老事业发展成效。

新中国成立之初，国民人均预期寿命仅有35岁，国家福利体系保障的老年对象以万计算。2018年，我国人均预期寿命跃升至77岁，60岁以上老年人口接近2.5亿人，老龄化率达17.9%，全国高龄津贴制度已实现省级层面全覆盖，惠及2972.3万老年人。全国30个省份建立了养老服务补贴制度，惠及521.7万老年人；29个省份建立了失能老年人护理补贴制度，惠及74.8万老年人，3万多老年人享受其他老龄补贴；将符合条件的1834万困难老年人及时纳入最低生活保障范围，408万特困老年人纳入政府供养范围。

据统计，截至2019年6月底，我国建成了各类养老机构共2.99万个，社区养老服务机构和设施14.34万个，养老服务床位合计735.3万张，基本覆盖了城市社区和50%以上的农村社区。以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系正在加速形成，以家庭养老支持、互助养老为新突破点的融合式发展正在探索中前进。

针对目前我国4000多万失能半失能老年人的长期照护压力不断攀升问题，党的十九大报告明确指出，“要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。对此，习近平总书记也多次在考察我国养老服务工作当中，曾先后四次就老龄和养老工作作出“有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，做到及时应对、科学应对、综合应对”的重要讲话，这为新时代我国养老服务事业改革发展提出方法并指明了努力方向。

2019年5月召开的“全国大城市养老服务工作会暨全国养老服务推进会”吹响了新时代养老服务改革的“集结号”。新时代养老服务工作，要坚持以人民为中心，坚持人人尽责、人人享有和尽力而为、量力而行，坚持坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的基本原则，着力破解难点、痛点、堵点问题，到2022年全面建立新时代养老服务体系，到2035年中国特色养老服务体系建设成熟定型，到本世纪中叶全面建成与社会主义现代化国家相适应的、成熟完备的养老服务制度，构筑养老事业新梦想。此外，《健康中国2030规划纲要》《国务院关于实施健康中国行动的意见》为指导规范老年医学科建设与管理，推进老年医疗卫生服务体系发展指出明确方向。

新中国农村居民养老服务更迭之路

我国农村老龄化程度远高于城市，占老年人口总数的七成以上，农村老龄化程度高于城镇1.24个百分点。由此可见，解决农村居民养老问题就是解决了中国养老的根本问题。

新中国成立以来，农村养老保险制度从无到有,大致经历了萌芽、初步形成、试点改革、全面深化改革等四个阶段更迭之路。

1949～1977年，在国家直接分配为主的萌芽时期，养老问题一直被当作道德伦理问题，养老保障分散到各家庭，严重依赖土地和家庭供养。

1949年后，我国着手制定新的社会政策，于1950年6月30日颁布《土地改革法》，通过土地所有制改革为农村养老提供了最基本的物质保障。

1958年11月，党的八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》提出，为“五保户”提供一个较好的生活场所。随即，全国各地迅速开始兴建敬老院，到1958年底全国办起敬老院15万所，收养300余万老人。

1962年9月，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例》，其中第三十六条规定：在生产队可分配的总收入中设置公益金，用于农村社会保险和提高集体事业福利。不可否认，公益金等集体统筹制度具有现代养老保险制度的雏形。

1978～2002年，以“旧农保”为主的初步形成。

在此期间，1982年全国有11个省市、3457个生产队实行了养老金制度。这是改革开放后在农村形成的社区型养老保障模式。

1986年，国家“七五”计划提出探索研究农村社会养老保险制度，按照实际情况逐渐开展试点。当年10月，民政部在江苏省沙洲县（现张家港市）召开了“全国农村基层社会保障工作会议”，明确要求建设农村社会养老保险制度。

1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。以此加速了我国农村社会养老保险制度建设步伐。

1994年，民政部专门成立农村社会保险司，组建农村社会养老保险管理服务中心，专门管理农村社会保险事务。

1995年，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》要求积极稳妥推进相关保险工作。

1997年，全国农保机构网络和管理体系基本形成，有1000多个县（包括县级市）成立了专门的管理机构，农村参保人数不断提高，初步建立了农村社会养老保险制度。

1998年以后，这种农村社会养老保险制度的缺陷不断显现。就历史意义而言，“县级农村养老保险方案”是我国第一次真正意义上在国家层面建设的社会保险制度，具有现代性和前瞻性特点，总体上具有开创性意义。

2003～2013年，以“新农保”为主的试点改革阶段。

2003年农村养老保险制度便开始进入改革创新阶段，相关工作逐渐恢复。2005年底，全国有近2000个县恢复或建立农村社会养老保险制度。2006年中央“一号文件”提出加大公共财政投入，对农村养老进行补贴。2007年，劳动和社会保障部、民政部下发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。2008年全国已经有近500个县实施“新农保”。2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国农村社会养老保险制度由此进入深化改革阶段。

2013年底，我国农村居民参保人数达4.98亿。“新农保”基本实现农村老人的全面覆盖。

2014年至今，“新农保”制度开始进入与城镇居民社会养老保险制度相结合的时期，一并被称为城乡居民基本养老保险制度。“新农保”和“城居保”合并实施后，针对城乡居民最低标准的基础养老金不断调整，从过去的55元/月提高到2015年的70元/月，2018年又提高到88元/月。

总体而言，新时代我国农村养老保险制度改革需要通过法制化建设克服城乡二元格局，着力城乡一体化的社会养老保险体系建设。此外，我国农村养老保险制度需要科学定位，明确普惠制和权利化的发展方向，既要保障农民生存权，又要保障农民发展权。

新中国多项政策推动养老事业开启新征程

2018年以来，国家出台的关于中国养老产业发展的多项政策，对我国养老产业发展有着深远的意义，同时也标志着我国养老事业开启新征程。

政策一，国家主席令第二十四号：取消养老机构设立许可。明确设立公益性养老机构，应当依法办理相应的登记。设立经营性养老机构，应当在市场监督管理部门办理登记。养老机构登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府民政部门备案。

政策二，国家卫健委成立老年健康司，组织拟订并协调落实应对老龄化的政策措施。组织拟订医养结合政策、标准和规范，建立和完善老年健康服务体系。中央编办公布的国家卫健委三定方案确定卫生健康委员会的主要职责，体现积极应对人口老龄化，健全健康服务体系。

政策三，国务院发文完善促进消费体制机制，推进健康养老家政等服务消费持续提质扩容。推动社区养老服务设施全覆盖。

政策四，民政部、财政部确定第三批中央财政支持开展居家养老和社区养老服务改革试点地区，包括北京市通州区、河北省唐山市、山西省大同市、湖北省宜昌市等36个市区。

政策五，国家十一部门联合印发《关于促进护理服务业改革与发展的指导意见》，鼓励有条件的地区统筹整合医疗、护理、康复和养老服务资源，逐步形成有序共享、功能合理的健康养老服务网络。

政策六，推进医养结合，优化医疗机构和医护人员准入服务，进一步理顺卫生健康行政部门（含中医药主管部门，下同）内部工作流程，实行“一个窗口受理、一次性告知、一站式审批”，最大限度压缩审批时限，避免“多头跑、来回跑”等问题。

政策七，允许利用一定比例的土地发展森林康养、养生养老等环境友好型产业。全国绿化委员会国家林业和草原局发布《关于积极推进大规模国土绿化行动的意见》规定，在康养产业发展的过程中，对林地的使用一直是大家关注的政策重点之一，意见明确：在保障生态效益的前提下，允许利用一定比例的土地发展林下经济、生态观光旅游、森林康养、养生养老等环境友好型产业，并依法办理建设用地审批手续。

政策八，国务院调整全国老龄工作委员会组成人员并明确：全国老龄工作委员会办公室设在卫生健康委，承担委员会日常工作，办公室主任由卫生健康委主任马晓伟兼任，办公室常务副主任由卫生健康委党组成员、中国老龄协会会长王建军兼任。未来由国家卫生健康委员会主导的我国老龄工作格局将逐渐形成，期待国家卫生健康委和民政部紧密配合，发展养老服务业，积极应对我国日益严重的老龄化形势。

在新中国70年光辉历程当中，养老事业作为国家一项重要的民生大事，从来没有停止前进的步伐。我国养老政策从养老设施建设、用地、政府购买服务、社会资本进入、医养结合、养老服务体系建设、互联网+养老、智慧健康养老、标准化建设、人才培养、养老服务补贴、金融支持、税费优惠等各个方面都提供了配套扶持政策。未来我国将建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，以此铸就新中国特色社会主义形态下养老产业新的丰碑。