旷日持久的提高养老保险统筹层次将于2020年迎来转折点，随着越来越多省份实现真正意义上的省级统筹，全国统筹渐行渐进。

　　在过去两个月间，提高养老保险的统筹层次多次出现在中央最高的文件之中。包括十九届四中全会决定、中央经济工作会议和国家主席习近平2019年12月16日在第24期《求是》杂志的发文。

　　人社部部长张纪南近日接受官方媒体采访时表示，目前13个省份已实现基金省级统收统支，2020年将在全国全面建立起更加规范的省级统筹制度。这些都为推进实现全国统筹奠定了坚实基础。

　　各省养老负担苦乐不均

　　十九届四中全会决定要求，完善覆盖全民的社会保障体系。加快建立基本养老保险全国统筹制度。加快落实社保转移接续制度。

　　张纪南表示，决定提出了一系列社会保障方面的重点举措。其中加快建立基本养老保险全国统筹制度，将从体制机制上进一步增强我国社会保障制度的可持续性，这是一项立足当前、着眼长远的重大措施。

　　华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇对第一财经称，上世纪90年代末职工基本养老保险改革之初，由于当时各地经济社会发展情况差异巨大，为了新制度更好地推行，所以新制度从县（市）统筹起步。

　　孙永勇称，事实上，起步没多久，提高统筹层次问题就被提出来了，但提高统筹层次问题在当时看上去还不是那么紧迫。后来，主要是随着劳动力异地流动带来的社会保障权益携带等问题日益受到重视，提高统筹层次的工作又被强调，从而推动了从县（市）统筹向省级统筹的过渡。

　　然而，真正让决策层下决心来推进省级统筹乃至全国统筹的事件是2010年前后，一些省份开始出现收不抵支，接下来收不抵支的省份不断增多。

　　《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，全年城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元，基金支出44645亿元。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存50901亿元。

　　虽然从全国来看累计结存已经超过了5万亿，是一笔不小的“财富”，但地区间养老保险基金的财务差距悬殊，有些地区的盈余规模越来越大，而部分地区陆续出现了当期“收不抵支”。

　　根据中国社科院世界社保研究中心披露的2017年数据，全国共有6个省份城镇职工基本养老保险处于当期“收不抵支”，即辽宁、吉林、黑龙江、山东、湖北和青海。全国基本养老保险基金结余主要集中在东部沿海省份，仅广东和北京两地的基金累计结余就占到了全国总量的30%以上，而黑龙江则出现了累计结余耗尽的问题。

　　省际之间养老负担苦乐不均的现状凸显了养老保险基金在全国范围内统筹调剂使用的紧迫性。于是，在很多省份还没有真正实现省级统筹的情况下，全国统筹被提上了重要议事日程。

　　13省市实现真正省级统筹

　　在2018年6月企业职工基本养老保险基金中央调剂制度推出之际，人社部就要求各地要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。

　　张纪南表示，养老保险提高统筹层次的最终目标是推动实现以统一全国费率和基金收支管理为核心、以信息系统和经办管理服务全国一体化为依托的养老保险全国统筹制度，促进养老保险制度更加公平更可持续发展。

　　他称，目前13个省份已实现基金省级统收统支，2020年将在全国全面建立起更加规范的省级统筹制度。这些都为推进实现全国统筹奠定了坚实基础。

　　与以往省级调剂金层面的“伪”省级统筹不同，这13个省份实现了真正意义上的省级统筹，即在省级层面上实现了统收统支，即缴费由省政府来管理，所有参保人的退休金也由省政府发放。

　　2019年以来，人社部门进一步降低养老保险缴费比例，调整缴费基数政策的同时，正在积极推进养老保险省级统筹。广东省从6月1日，湖南省从7月1日开始实行企业职工基本养老保险省级统筹改革，安徽省政府日前也下发通知，将于2020年实现省级统筹。

　　安徽的通知称，到2020年底前，实现以养老保险政策统一为基础、以基金省级统收统支为核心、以基金预算管理为约束、以信息系统和经办管理为依托、以基金监督为保障的企业职工基本养老保险省级统筹制度。

　　孙永勇表示，除了实现统收统支的省份之外，其他省份都建立了省级调剂制度，虽然从省级调剂制度走向统收统支有一定的难度，但如果中央强力推行，在2020年之前是可以全部实现省级统筹的。因为国家推进省级统筹工作已经开展了很多年，积累了很多经验，而且已经实现省级统收统支的省份，也可以为其他省份提供经验。

　　全国统筹箭在弦上

　　养老保险走向全国统筹的大方向已经明确，即在实现省级统筹的基础上，以中央调剂制度为过渡措施，最终实现以统一全国费率和基金收支管理为核心的全国统筹制度。

　　养老保险全国统筹的意义已经不局限于完善养老保险制度本身，更将有助于建立全国统一的要素市场，推动中国经济的高质量发展。

　　《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文提出，尽快实现养老保险全国统筹。养老保险全国统筹对维护全国统一大市场、促进企业间公平竞争和劳动力自由流动具有重要意义。

　　中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华对第一财经称，中央决心加速推进全国统筹并实现全国范围内的制度统一，这不仅仅是应对养老保险制度越来越大的支付压力，更重要的是实现三大功能，即市场统一、竞争公平和要素自由流动，是完善社会主义市场经济的重要条件，是确保市场在资源配置中发挥决定性作用的必要条件。

　　孙永勇认为，提供统筹层次不能停留在省级统筹，必须走向全国统筹，否则不利于省际之间的公平竞争。经济发达地区之所以比其他地区更为发达，有着各种各样的原因，包括国家政策倾斜，也包括其他地区人才和年轻劳动力流入。在这种情况下，坚持省级统筹，不仅是不公平的，也不利于在全国范围内分散人口老龄化风险。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文接受第一财经采访时曾表示，真正的基础养老金全国统筹应该实现基础养老金在中央层面大收大支，缴费由中央政府来管理，支出兜底也由中央政府来管理。

　　提高统筹层次意味着养老保险的事权要上移。张纪南认为，四中全会决定在健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制中也创造性地首次提出，适当加强中央在养老保险方面的事权，减少并规范中央和地方共同事权。这进一步明确了加快建立基本养老保险全国统筹制度的基本要求。

　　然而，在现实中要一步到位实现全国统筹并不容易。张盈华称，全国统筹面临最大的“治理”风险是，只强调公平、互济，地方政府没有动力推动足额征收；制度激励性弱，参保人员缺少动力去监督用人单位是否足额缴费；税务部门虽有征收力度，也无法囊括所有灵活就业人员或非纳税从业人员的征缴；纳税体系尤其是个税体系还有待完善。