在人口老龄化加速发展的背景以及供给侧结构性改革的要求下，推动养老产业化发展势在必行，传统家庭、社区和机构养老服务难以满足老年人多样化的需求。为了化解养老服务供需的巨大矛盾，就必须将养老服务需求通过市场化方式解决，实现养老服务的产业化运营。西方发达国家解决人口老龄化的经验表明要不断推动养老服务的产业化发展，形成新的经济增长极。

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发挥政府在养老服务产业化中的主导作用

日本在养老服务产业化的初期充分发挥了政府的主导作用。1946年，日本政府颁布《社会救济法》，提出了政府肩负着为生活困难的居民提供基本保障的责任，养老服务的对象也覆盖生活困难的居民。在养老服务发展初期的探索阶段，日本政府通过投入大量的财政资金，使养老服务产业不断发展壮大。

芬兰政府在养老服务产业化初期发挥了主导性作用。芬兰老年人倾向居家养老模式，芬兰社会服务局将首都划分成四个区域，每个区域都成立了为居家养老的老年人提供周到细致家庭服务的社会福利中心。规定老年人如果身体状况较差需要他人提供照顾，都能够向社会福利中心申请养老服务，包括老年人家庭生活所需的各项辅助服务，由政府对提供者给予财政补贴。

法国养老服务产业化的快速发展也和政府主导作用密不可分。20世纪80年代，政府大力引导和鼓励养老服务产业的发展，政府投资建立了最大的公立养老机构，并对非营利组织进行补贴，为有特殊需求的高龄老年人、失能老年人、残疾老年人提供各种服务，政府财政负担其中90%的费用。

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采取产业指导与培训等扶持方式

日本政府设立专门机构来规划、指导、监督国内养老服务的产业化建设。在20世纪六七十年代日本养老服务产业建设初期，日本政府主导的社会福利事业已难以满足庞大的老年市场需求，一些中小企业开始试图进入老年服务市场。日本政府对中小企业的政策经历了“允许”--“开放”--“扶持”的三个阶段，政府通过出台市场规范并建立行业标准，对中小企业进行管理和技术的指导。同时，政府先后组建“银色标志认证委员会”，出台了“老龄商务伦理规范”、建立了“银色标志制度”、制定看护保险制度，通过市场上提供多样化服务内容，推动了养老服务产业的健康发展。

法国政府出台各种优惠政策鼓励企业投资老年产业。例如，若企业对60岁以上的老年人提供居家养老服务，增值税减少为5.5%,对70岁以上的老年人提供养老服务，则免征企业缴纳的社保税。政府运用财政政策引导企业参与市场竞争，促进养老服务产业的扩大，满足老年人的需求。同时政府对养老服务进行系统规划。2005年，法国政府推行家庭服务业促进计划，将居家养老服务等相关行业纳入国家战略规划。由政府和企业共同出资对养老服务产业从业人员展开培训，把技术培训融入大学职业教育，促进养老服务产业发展。

芬兰政府对养老服务业进行产业规划和指导，建立了符合老年人居家养老特征的服务模式，并规定了养老服务内容，为老年人提供家政、医疗、保健服务。政府养老服务给予财政补贴，形成了多样化的养老服务市场，为老年人居家生活提供了各类便捷服务。

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确保老年人具有一定的消费能力

美国创立了“倒按揭”式的以房养老制度，老人通过将自有房屋抵押给银行，通过出售、出租等方式偿付银行的贷款;第三方评估机构对老年人自有住房进行价值评估，以老年人的期望寿命为周期计算费用，在老年人余命期间按月支付养老费用，此后老年人的自有住房资产交付银行处理。“倒按揭”住房保障在美国得到广泛认同和普遍欢迎。美国完善的养老保障体系保障老人具有一定的消费能力，为养老服务产业发展提供了条件。

日本政府建立完善的公共年金制度，鼓励老年人退休后重新就业，增加老年人的消费水平和消费能力。日本推行统一的年金制度，日本社会保障机构负责对年金进行管理运营，确保了老年人稳定的收入来源和消费能力。同时，法律规定65岁老年人仍有就业的权利，鼓励退休人员创业和再就业，充分利用老年人退休前的就业经验和技能进行再就业，将老龄包袱转化为社会财富。

英国自1975年起不断改革和完善养老保障制度体系，包括:第一，以现收现付制为特征的基本养老保障制度。老年人养老金包括基础年金和个人年金。第二，由企业和单位建立的职业养老金。职业养老金是英国养老保障体系中的重要组成部分。第三，个人储蓄性和商业养老金。由于养老保障制度体系较为完善，英国在一定程度上能够扶持养老服务产业的健康发展。

法国社会保障制度建立较早，多层次的养老保障模式基本覆盖了社会全体劳动者。第一层次的基本养老保障体系也实行现收现付制，其他层次还包括补充性养老保险和商业养老保险。法国政府根据不同部门、不同行业建立了阶梯式的养老保障制度体系，大力鼓励和发展商业养老保险。由于建立了完善的养老金制度，老年人的消费水平和能力比较强，大大加快了养老服务产业化的发展。

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形成居家养老服务产业集群

美国社区照料中，设立了专门机构负责提供家庭护理服务，照顾老人起居、烹饪食物、打扫卫生等，政府或企业为老人定制和设计专项服务计划提供个性化专门服务。此外，政府也会在社区按比例配备锻炼器材、休闲娱乐设施等，不断丰富老年人的业余生活。各种居家养老服务集聚在一起就形成了发挥一定效应的产业集群，在为老年人提供细致服务的同时，也极大促进了养老服务产业的进步。

日本颁布了成熟的法律和政策法规，为指导居家养老服务产业的发展提供了法律保障。包括《关于社会福利服务基础结构改革》《高龄老人保健福利推进十年战略计划》《老人福利法》等，规定居家养老服务的供给主体包括政府、政府支持的非营利性组织、企业、志愿者等，多样化的供给主体为老年人养老提供了更多选择范围和更优质的服务。

英国的社区照顾制度也为居家养老服务提供了各种周到的集中性服务。社区提供的服务具体包括:为老年人提供上门服务，提供餐饮服务，老年人俱乐部，医疗保健服务。此外，还建立了集中化的社区活动中心，为老年人提供丰富的文化娱乐活动，提高了老年人的生活质量，促进了医疗、保健、服务、金融、建筑等养老产业集群的形成。

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鼓励集中养老 促进养老服务产业发展

集中养老指老年人集中居住生活在老年公寓、老年社区、养老院等养老场所的方式。美国多选择美国阳光地带，即西海岸作为集中养老的地区，老人们通过自己购房、租赁住房居住，设立了“无陪护”、“基本陪护”、“特殊陪护”三类模式。最享有盛名的集中养老社区就是“太阳城中心”，配备了低层建筑、防滑设施、无障碍电梯等，还包括医院、超市、邮局等配套设施。通过大力发展集中式养老模式，推动了该地区养老服务相关产业的迅速发展。

日本国内传统的家庭养老也逐渐向集中养老转变，各类养老机构的数量逐年增长。2001年，日本拥有7582所养老机构，供养人数46.4万人。据预测，2025年日本的“银色产业”将达到6270亿美元到7460亿美元的市场空间，其中增长最快的是养老机构。许多企业开始投入养老院和配套设施的建设，从而推动整个养老服务产业规模的扩大。(作者单位:内蒙古科技大学经济与管理学院)

来源:中国社会报

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