原标题：养老保险全国统筹 需加大改革破冰力度

5月18日，中共中央、国务院发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)，在对坚持和完善民生保障制度的部署中强调“实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹，促进基本养老保险基金长期平衡”。

实现基础养老金全国统筹是提升我国基本养老保险统筹层次的最终目标，但长期以来，统筹层次偏低所导致的制度碎片化、养老保险关系转移接续困难、地区之间基金余缺无法互济等结构性矛盾，削弱了养老保险抗风险能力，阻碍了养老保险制度充分发挥其保障作用。《意见》以问题为导向，强调要尽快实现养老保险全国统筹，但从养老保险统筹层次的发展进步历程来看，实现这一目标，无疑还需进一步加大突破体制机制坚冰的力度，加快养老保险制度自身改革的速度。

改革开放以来，我国城镇职工养老保险依次经历了企业统筹、县市级统筹、省级统筹。从20年的历史发展进程来看，要实现真正意义上的养老保险全国统筹可谓步履维艰。

阻碍基本养老保险全国统筹的根本原因，在于区域经济发展的不平衡。实行全国统筹，无论采取何种方式计算平均工资作为养老金计发标准，都必然存在发达地区向欠发达地区的收入转移，这在一定程度上损害了高收入地区的养老金福利，不符合“帕累托改进”原则。此外，现行的中央与地方“分灶吃饭”的财政体制，使中央与地方政府的利益并不完全一致，固化的地方利益格局很难打破。加上央地政府权责划分和历史债务承担等诸多问题，都使养老保险全国统筹的推进步伐艰难缓慢、阻力重重。

要实现基础养老金全国统筹，必须坚持“渐进式、调试性”改革思路，确定适当的全国统筹推进机制，实现中央调剂制度向全国统筹的平稳顺利过渡。

一是继续提高中央调剂金比例。在短期内无法实现区域经济均衡发展的前提下，积极发挥中央调剂金的地区横向再分配功能。同时，进一步明确央地政府权责，建立激励与约束机制，明确历史债务承担主体，为全国统筹破除体制机制障碍。

二是继续完善养老保险省级统筹。以基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理等“六个统一”为目标进行顶层设计，加快推进省级统收统支，为实现全国统筹创造有利条件。

三是继续加强基础保障。坚持“统账结合”，实现社会统筹基金与个人账户的彻底分离；建立统一监管和经办机构垂直管理体制机制，提高养老保险基金投资运营效率；建立全国养老保险信息系统，实现各种信息资源的数据整合、交换和共享，为中央调剂制度和实现全国统筹提供技术支持。

推进养老保险全国统筹不仅仅是实现简单的统收统支，它是一项长期而复杂的系统工程，需要坚持不懈地通过渐进式改革。以中央调剂为过渡，在省级统筹的基础上实现区域统筹，缩小东中西部基本养老保险差距，最终实现全国统筹，继而从根本上摆脱基本养老保险水平地区碎片化困境，实现缩小收入差距，维护社会公平的伟大发展目标。

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在王雯看来，建立养老金中央调剂制度、实施省级统筹就是全国统筹“循序渐进”的体现。

全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受媒体采访时曾表示，此前由于统筹层次较低，导致地区间养老保险基金存在失衡现象。养老保险基金中央调剂制度的实行，是提高统筹层次的第一步。根据相关部署，我国将于2020年实现省级统筹，这是提高统筹层次的第二步。在具备一定条件的情况下，就可以迈向第三步--实现全国统筹，这将是一项具有非凡意义的实质性改革。

“当前，对有的省份来说，还没有完成省级统筹，主要原因就在于省级财政不足。如果省级政府有足够的财力与决心，省级统筹就很容易实现。省级统筹只是一个过渡，一旦实现，切换到全国统筹就会比较容易。”董登新说。

实现全国统筹须完成四个“需要”

众所周知，我国地域发展很不平衡，各地具体情况千差万别，为何要推进基本养老保险全国统筹制度？

在董登新看来，全国统筹是大趋势，也是国际惯例。全国统筹好处是可以把县市统筹、省级统筹等小池子里的水聚集到全国统筹这个大池子里，更好地发挥余缺调剂、更好地发挥互助共济效应、更好地发挥规模效应，提高基金在全国范围内的收支平衡。

“推进基本养老保险全国统筹可以实现基础养老金在全国范围内统收统支，有利于提高缴费基金的利用效率，增强制度的可持续性，适应流动就业人员的参保需求。”王雯强调说。

2019年底，人社部部长张纪南在《人民日报》上发文指出，加快建立基本养老保险全国统筹制度，是针对我国人口老龄化、地区抚养比不平衡等养老保险制度突出问题的必然选择。

“全国统筹实际上是把地方政府的包袱上交给中央政府，为地方政府尤其是财政紧张的地方政府减压。目前，一些省份的财政压力较大，甚至个别地方面临养老金发不出来的尴尬局面，所以，应尽早过渡到全国统筹，以缓解这些地区的压力，从而缓解矛盾。”董登新进一步强调说。

王雯表示，由于地区发展不平衡以及劳动力异地流动，地区间基本养老保险的财务状况差距很大，两极分化的特征明显。2017年黑龙江、辽宁、河北等六省份的基本养老保险当期“收不抵支”，而广东、北京等地的基金累计结余规模较大。由于地区间养老金负担的“苦乐不均”在一定程度上是发达地区对年轻劳动力的吸引以及养老保险转移接续规定的结果，因此，推进基本养老保险全国统筹有利于创造公平的竞争环境，在全国范围内共担老龄化风险，解决地区间基金赡养负担不均衡的问题。

要想实现全国统筹，哪些“疑难杂症”需要直面并加以解决？对此，王雯认为，要实现全国统筹须完成以下四个“需要”。

第一，需要进一步整合“碎片化”的制度结构，提升制度的规范性，尤其是特殊群体的“补缴”规定。第二，需要合理确定中央和地方的权责利关系，形成激励相容、公平合理的养老保险治理格局。第三，需要妥善解决养老保险历史债务问题。第四，需要推进社会保险公共服务平台的标准化建设和信息化建设，发挥经办数据对养老保险管理的积极作用。

应该看到，中央和政府层面政策的出台为推进企业职工基本养老保险全国统筹奠定了坚实基础。全国统筹是最终目标，这将促进养老保险制度更加公平、更加可持续发展。