养老产业如何与政策无缝接轨？

老龄化社会的到来，急需养老产业的相应发展来服务这个庞大的体系。政府的养老政策对养老产业的影响力显著，制定合理的养老政策以适应养老产业发展的需要成为当务之急。

一、人口老龄化与养老产业

《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，60岁以上为老年人。预计到2020年，我国的老年人口将达到2．43亿，2025年将突破3亿。这意味着我国社会结构会随着老年群体的增加而发生改变，由此将引发相关产业的需求，并带动养老产业的发展壮大，给市场带来机会，引发新的经济增长点。为老龄人口提供服务，满足老龄人口需要，涵盖衣、食、住、行、医以及精神文化等方面的养老产业将会成为未来快速发展的产业。人口和社会经济发展水平已经迫切需要养老产业的相应发展，养老产业自身的特殊性使该产业的生存发展与政府政策密切相关，体现在养老产业与政府政策的衔接上。

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出：“养老服务业包含老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等。”目前社会对养老产业认知不足，一方面，自新中国建立以来，养老机构及服务一直都归民政部管辖，因此不少人把养老视为“养老事业”，偏福利性，甚至有人认为养老是慈善事业。另一方面，中国传统观念是养儿防老，传统养老方式主要依靠家庭。上述认知不足在一定程度上影响了养老产业的发展。

二、养老产业面临的问题及挑战

就我国目前的人口与社会经济发展状况而言，需要大力发展养老产业。我国老龄化速度快且结构复杂，养老产业发展较早的高福利国家的经验证明，养老产业不能全靠社会福利解决，产业所面向群体的特殊性决定了养老产业不能全部由市场进行调节。老龄化社会问题复杂，涉及面广，老龄群体的生活质量会影响到社会的稳定。老龄问题解决的好坏反映了一个社会的文明程度。我国人口众多，城乡差异、地区差异明显，老龄群体中还存在保障程度的差异。因养老产业的特殊性，尤其需要政府出台特殊产业政策对养老产业进行必要的扶持。但在政府政策与养老产业的衔接过程中，仍存在诸多困难和问题。

1. 产业定位不准确

老龄群体的一个重要特征是身体随着年龄的增长而衰退，这是自然的生理现象，所有的老年人都要面对各种老年疾病，只是程度不同而已。相对于养老产业的其他服务，最首要、最迫切的问题是医疗问题和老年慢性病康复及身体衰老后行动不便所带来的看护问题。其中一部分问题由医疗卫生部门解决，经费由医保承担；另一部分由社会服务业解决并由社会福利、商业保险和个人承担费用。老龄群体及服务机构都面临着服务如何界定的问题。只有产业定位清晰，才能理顺资金、服务与收益之间的关系，才有利于服务机构的发展。

近些年，由于市场需求趋势和政策的鼓励，不少企业开始涉及养老产业，但在项目实施中遇到的问题不可避免会涉及入住老人们的健康。比如养老院、老年康复中心等养老机构因其属于民政管辖，不在医保覆盖范围，导致这些机构运转困难重重。通常情况下，在老龄群体中，疾病的周期有三个阶段，即急性期 （需要基本医疗）、恢复期 （需要康复医疗）、照护期。在这三个阶段中，急性期和恢复期通常在医院完成，有法定医保覆盖，而照护期相比较前两个时期，往往时间更长。照护期主要是康复，对治疗的依赖度降低，如果不将急性期、恢复期与照护期加以区分，会浪费紧缺的医疗资源，造成医院压床。根据日本等国的经验，照护期可以由养老机构来承担。由于我国养老机构属民政管辖，不属于医保覆盖范围，其中一部分处于照护期的老人由于有较好的医疗保障，宁可选择住在医院。而缺乏保障的老人迫于微薄的养老金难以负担在医疗机构中的费用，只能在养老机构或家中休养。对于养老机构而言，财力薄弱的机构往往受制于经费而难以为继。

养老机构面临的问题在于产业定位。养老产业应属于民生，从属性上看，民生应该具有普惠性，应该让社会的大多数人群受惠，如果定位于民生，则应该按照解决民生问题的思路寻求解决问题的办法。政府目前已经注意到这一问题——多数机构特别是民营养老机构处于资金少、规模小的状态，在人员及硬件上达不到要求而无法享受医保， 使得 一些政策文件难以落实。现实中急需的医养融合政策远不能满足实际需求。所以目前亟待解决的问题是对养老产业进行定位，即明确民生范畴还是市场范畴。只有清楚界定产业的性质，才能界定服务的费用应该是公共福利属性或是市场属性。

2. 养老产业政策体现的服务对象不清晰

由于我国老龄人口结构复杂，城乡差异、地区差异明显，不同职业所享受的社会保障程度不一，因此各人需求也有很大差异，国家应从法律或政策层面对服务的对象加以界定。目前我国各省、市出台的鼓励和激励政策多是笼统说明在地产、医疗、养老机构、养老产品等产业应给予税收、行政事业收费等方面的优惠，而几乎看不到在服务对象上加以区分的鼓励优惠政策。例如，产业政策应区别三类老龄群体：

（1）城镇低保及农村五保老龄群体；

（2）占社会多数的工薪家庭中的老龄群体；

（3）经济条件较好的高收入老龄群体。

现有的政策表现为：对第一类群体财政的支持水平较低；对第二类、第三类群体产业政策模糊，现实运营中的产业定位也不清晰，致使为数不少的养老产业承载了福利与营利的双重角色，这势必导致社会效益无法凸显，经济效益也差强人意甚至造成亏损。更为严重的是由于政策法规的疏漏，一部分高收入群体挤占了稀缺的养老资源，加剧了社会矛盾，使得宝贵的养老资源没有用在刀刃上。事实上，第二类群体应定位于民生，应具有普惠性；第三类群体则完全可由市场满足其需求。

除此之外，养老产业政策的问题还表现在：近年来，政府越来越重视养老问题，在2014年和2017年密集出台鼓励养老产业的政策，但大多是 “意见或办法”，其法律约束力较小，对产业的支持保障力度较小，落实到居家养老、社区养老或是机构养老中都存在着或多或少的问题，许多政策落空的可能性较大。

3. 养老产业缺乏成熟的商业盈利模式

从美国、日本、英国、德国甚至智利等养老产业较发达的国家来看，无论是发达国家还是发展中国家，他们都寻找到了与国情相适应的养老产业模式并且成功运营，而我国由于老龄化时代快速到来，未富先老的社会经济状况使得我国至今未寻找到一种行之有效的商业运营模式。

“任何一个商业模式都是由客户价值、企业资源及盈利方式构成。即是一个企业有关其价值创造过程的总体架构设计，包括价值创造、交付和收获机制。”一个成功的商业模式，前提条件是市场化达到一定的程度，从而使得商业模式在相同的市场环境中能够被复制，在相同的产业标准上能够运营。

在我国现有的条件下，养老产业还不具备成熟的商业盈利模式形成的条件。从目前运营成功的一些养老机构来看，它们成功的经验都各不相同，因为养老产业涉及的部门及行业较多，从政府部门到医疗卫生、房地产、金融等等，运营成功的养老机构或是与政府有良好的关系，获得政府支持力度较大，或是有医疗部门的人脉，或是在地产资源方面有优势，在此地成功的个例换成彼地则缺乏相应的条件。

产业标准的形成则更具挑战性，养老产业主要是为老龄人群提供服务，这与其他产业的标准化不同，相应的难度更大。为老龄人服务不像生产产品的流水线，容易制定标准，养老产业要求服务人性化、个性化，在此基础上制定标准难度很大，即便上述养老产业运营较成熟的国家，其标准也多在硬件设施方面。

所以，养老产业未来的发展，如果想借助于社会资本来加速产业的形成并成功运营，则需要尽快形成一个大市场环境并制定相对可行的产业标准。

4. 养老产业组织职能松散、人才匮乏

养老产业的人才匮乏，应从社会观念的改善方面入手，这是一个系统工程。关于养老产业人才，不少人都有一个误区，认为这个产业无需高素质人才。大多数人的观念是老龄产业所需人才为专业社工、护工等，对人员的素质、技能要求不高。实际上，对于一个服务于2亿多人的产业，无论从管理机构还是实施部门而言，都面临极大挑战。养老产业涉及的行业部门诸多，现行的管理部门是民政部下属的全国老龄工作委员会，其主要职责是研究政策，协调、指导、组织老龄工作。

三、完善养老产业的建议

1．产业定位清晰并具有层次

养老产业为民生产业，民生产业与休闲产业是完全不同的范畴，有许多地区存在把养老产业当休闲产业来对待的问题。休闲产业可以是营利性的，而民生产业则应是普惠性的。考虑到我国的经济发展水平及养老产业的可持续性，养老产业应分层定位。首先是保底层面，这一层面可由国家财政承担，实现兜底的作用，应重点满足达到一定标准的弱势老龄群体；其次是基础层面，这是覆盖面最为广泛的层次。由于养老的民生性，这一层面应具有普惠性，国家财政给予相应的支持，同时可以与个人账户甚至是商业保险相结合。这一层次应体现老有所养，基本满足老龄群体在生活、精神、健康、医疗及临终关怀等方面的需求。在基本生活得到保障的前提下，基本的健康、医疗也应被纳入保障范围，特别是老龄群体都需要的长期照护更应该为社会保障所覆盖，但目前对于照护期的政策基本是空白。由于我国实行计划生育政策，独生子女难以应付已经到来的老龄化社会，长期照护已由家庭转移到社会，必须依赖社会力量来解决。

这方面可借鉴日本、德国的经验，日本2000年立法实施长照保险，使得长期照护有了保障性及可持续性，但日本的长期照护偏重于机构。德国于1996年开始施行长期照护保险体制，其中公共长期照护保险覆盖德国人口的90％，余下10％的人口由私人长期照护保险承担。与日本不同的是，德国的长期照护偏重于居家和社区。日本及德国的实践都为我国长期照护政策的制定及实施提供了可借鉴的经验。除了上述保底及具有普惠性的基础层面，还应该考虑到经济条件较好的老龄群体。当具有普惠性质的养老产业不能满足他们的需求时，应该提供更高层次的养老产业即高端养老产业来满足这部分老龄群体的需求，市场行为就可以完全满足这部分高端养老产业，政策只是发挥规范和引导、制定行业标准并监督落实的作用。

2．政策引导促使养老产业良性发展

养老产业不同于制造业或是普通服务业，仅依赖于市场行为是远不能满足社会需求的，对于高端养老产业而言，可以由市场行为解决，而对于普惠性的产业则复杂得多，养老产业的社会效益相对于经济效益而言，似乎更为重要。从日本、美国、德国、智利等经济发展水平不一致、市场情况各异的国家的养老制度的制定与实施来看，政府通过立法、政策来鼓励引导的力度都相当大，我国作为资源管理集中度较大的国家，政府对于养老产业的扶持也责无旁贷。一贯主张小政府大市场的哈耶克也认为：“社会中存在着一些共同需要，只有通过集体活动才能满足它们，随着我们变得越来越富足，社会将逐步提高一直来向那些不能自立的人所提供的最低生存保障水平，它是可以在市场之外提供的。”

与此同时，作为一个产业，养老也不能忽视市场的作用，考虑到各地区的经济发展水平及养老保障的可持续性，产业政策要有明确的引导促进作用，积极引导市场行为使之起到优化资源配置的作用。此外，在制定医养融合的政策方面，要借鉴先行国家的经验。“在美国，25％的医疗保险费用花在5％生命处于最后一年的病人身上，其中大部分的钱用在了最后几个月没有任何明显作用的治疗上”，“卫生保健费用的飙升已经成为多数老龄化国家长期支付能力的最大威胁”。在制定相关政策时，应考虑通过政策引导提高资金的使用效率。

3．养老产业的组织及人才

目前的养老产业从组织机构及与其相适应的人才配套方面都与养老产业的实际需求严重不协调，一个服务于2亿多人的产业附属于民政部门之下，只有提出建议及意见的权利，难以适应现实产业发展的需要。从服务的对象及未来社会的发展情况来看，有必要建立完全为老龄人群服务的管理部门，并且机构要精练高效。而养老产业人才匮乏且产业对于人才缺乏吸引力的状况将会随着产业的发展成熟而改变，因为一个服务于2亿多人的产业，无论是对行业管理人员还是对专业从业人员的挑战性和素质要求都不低，这足以提供高素质人员发挥其才能的成长空间。

对于专业从业人员应建立相应的职称体系，使他们获得相应的社会地位及经济待遇，并为他们提供相应的职业发展空间。养老产业的发展不仅能满足社会的需求，而且对于解决就业问题及城镇化后农村人口的吸纳创造了机会。通过对城市从事三产的人员和农村劳动力进行培训满足养老产业在机构、社区、居家等方面的人员需求。

我国的养老产业起步较晚，缺乏经验，由于社会老龄化速度加快，急需在做好基本保障的基础上完善养老产业。产业服务的对象是老龄人群，他们不仅需要生活照料、健康服务、文化娱乐、金融服务等，还会经历人生的最后阶段———临终关怀。因此，养老产业的健康发展是保障人有质量、有尊严地健康生活的重要保障。