黄石松：我国居家养老服务面临新旧动能转换

黄石松

人大国发院研究员

北京养老行业协会副会长

党的十八大以来，我国老龄事业和老龄产业的发展取得了明显的实效，逐步形成了多元化、多样化的社会化养老服务格局。2016年底国务院办公厅下发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称国务院91号文），2017年民政部、国家发改委等13部委又出台了《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（以下简称民发25号文），进一步调动了社会力量参与养老服务业发展的积极性，降低了创业准入的制度性成本。

养老服务市场不是放不放开的问题，而是如何放开的问题。国务院91号文、民发25号文能不能立得住、行得通、有效果，一是看门是不是好进了，事是不是好办了、快办了。二是看文件实施后民间资本会不会进来，能不能持续经营？市场能不能有效激活，形成供需两旺的局面？三是看放开市场后，会不会乱，能否逐步形成公平竞争、依法有序的格局？

从北京市的情况看，近年来，市区政府在简化前置性审批、破除市场壁垒、降低制度性成本、加强信息化建设、提高养老服务的质量和效率等方面推出了一系列实招，取得了一定的效果。据北京市工商局提供的涉老企业注册名录，养老企业数量增速明显。2015-2017年3月以前新增注册的养老企业为392家，2017年3月新政颁布后，北京养老企业月度成立数量均高于新政颁布前近三年月度新增数量的平均值，2017年3月至2018年5月累计新增养老企业为312家。从媒体上，我们也看到上市公司、保险资金进入养老服务业、参与并购等案例也迅猛发展。

但同时，我们在调研中也发现了一些突出的问题，包括市场交易还没有有效激活，传统的福利事业背景下的政策还不能适应市场发育的需要，养老服务业同样面临着新旧体制转换、新旧动能转换的矛盾，必须进一步破除制度壁垒。

从需求侧来看，消费主体仍然是政府。尽管有些高端服务和个性化需求正在兴起，但作为占绝大多数的居家老人和居家养老服务，老人和家庭不肯花钱、不敢花钱、希望政府买单的现象普遍存在，由于对服务质量的追溯和监管制度不健全、老人维权困难等原因，也导致了市场的潜在需求不能得到有效的激活。

从供给侧来看，营商环境仍需改善。居家养老服务商反映，受街、乡行政管辖制约，跨地区开展业务比较困难，连锁化经营、一照（证）多点经营受阻，准入门槛降低了，但市场存在局部垄断和行政人为切割的现象，导致难以通过规模经营降低成本、提高劳动生产率。老人则普遍反映，由于安全的考虑更希望整合式、一站式服务，但市场能够提供的服务单一化、碎片化，专业化服务公司之间转单、换单缺乏有效的市场机制，供需双方对接困难。

从市场体系建设来看，符合产业发展规律的配套政策急待完善。比如，养老财政补贴没有更好起到撬动市场、培育消费习惯和行为、调动社会力量进入的作用；居家养老服务中的服务标准和质量监管机制不完善，导致了双方不敢交易、服务定价困难；长期护理保险制度以及相关中介组织发育不充分，导致了依法、规范的支付方式保障不足，交易效率低、交易成本高，质量追溯和维权困难。由于养老服务的社会属性，投资周期长、投资回报率低，养老产业投资基金如果没有在税收方面享有高于其他行业投资基金的优惠政策，基金的运营和可持续就有问题。总之，快速全面放开养老服务市场以后，应尽快配套适合养老服务业的会计制度、资产评估、并购重组、法律事务等政策和制度体系。

“十三五”是我国积极应对人口老龄化的窗口期，推进我国老龄事业和老龄产业的统筹协调发展，关键在于如何巩固党的十八大以来建立的新格局，按照党的十九大确定的战略目标，深化养老服务供给侧结构性改革，建立新机制，培育新动能，激发新动力，实现新跨越。

一，要着力提高政府提供公共服务的效能。一是加快老龄工作行政管理体制改革，进一步明确政府的责任；二是加快养老服务价格及补贴制度改革，进一步明确和规范补贴的方向、原则、范围。在进行行业平均成本测算的基础上精准确定补贴标准，使政府的补贴更加符合实际需求，引导服务商提高服务质量和劳动生产率，引导老人和家庭扩大消费；三是逐步建立长期稳定的养老事业财政投入动态调节机制，包括改革完善现行的养老保障制度、老年福利制度、特定群体老年人救助制度等，因地制宜加快建立适合各地实际的长期护理险制度，通过多种方式解决资金来源问题。

第二，要着力创造开放公平、有序竞争的市场营商环境。一是要推进社会治理体制的改革，打破街乡行政辖区的分割，推进跨区域、跨部门的养老资源整合，进一步放开准入，优化市场环境；二是加快破除“工商”和“民非”的政策壁垒，实现福利院、公建民营、工商企业等不同时期形成的不同所有制市场主体的公平竞争，促进不同市场主体的优势互补和错位经营；三是建立多层次、多维度的质量评价监督体系，建立行业诚信体系和奖惩机制。

第三，要着力完善促进市场和产业发展的政策体系。一是建立完善行业统计制度。明确养老服务业的产业目录，研究制定养老服务业统计指标体系，完善政府信息披露制度，建立信息公开、信息发布、行业监测等各项制度，引导社会投资和社会预期。二是着力降低行业的税负和成本。在税收方面，应降低专业化养老服务供应商的平均税负，从而吸引资本对养老服务行业的投资。专业机构提供的养老服务应当免征增值税，所得税比照高科技企业、现代服务业的优惠税率征收，对于护理人员的职业培训费用应当参照高科技 企业的扣除额度予以所得税税前抵扣，提高从业人员的收入，提高全行业的吸引力，吸引更多的年轻人从事养老服务相关行业。三是着力解决融资困难问题。养老机构最大的特点是有固定的场所和稳定的现金流，但轻资产、缺乏抵押物，其品牌、形象一旦形成，就会产生长期可持续的效应，建议比照高新技术企业，养老服务机构的应收帐款、知识产权、专利技术、股权等可以抵质押进行融资。四是着力培育市场中介机构。鉴于养老服务业在资产评估、贷款抵押、信用担保、股权融资等方面的行业特殊性，政府应当制定政策扶植发展第三方机构，比如专业化的养老服务资产评估机构、服务质量和企业信用评估机构、法律机构等等。五是着力推进涉老保险产品创新。鼓励商业保险公司开发与基本医疗保险相衔接、与健康养老管理相关的商业健康养老保险产品，大力拓展重大疾病、住院等保险产品和服务，探索开发针对药品、医疗器械、特需医疗和检查服务的健康保险产品。