2018年5月，3位留洋归来的清华高材生在位于寸土寸金的北京西城区创建了双旗杆养老驿站。他们从英美等国的社区养老模式中汲取经验，将老年人饮食和医疗养生作为驿站的主打特色，推出针对不同老人的定制服务。上下两层的驿站当中，每天来吃饭、活动的老人不下70人。
然而，这样的“盛况”并未持续太久。在一年之后的2019年4月，这个被视为社区养老“标杆”的养老驿站悄然关门了。这个消息一出来，便引起了众多媒体的关注报道和讨论。这种“黯淡地收场”，无论是当时还是现在来看，或多或少都有其必然性，这种必然性，是由社区养老这种服务模式的先天因素决定的。
-01-、养老驿站的兴起，有其特定且绕不开的时代背景
为应对人口老龄化的纵深发展，北京市于2016年创新性地推出了“三边四级”养老服务体系，通过建设社区养老服务驿站，进一步完善北京市养老服务体系，最终解决老年人居家养老的后顾之忧。社区养老服务驿站是北京市政府着力解决养老服务“最后一公里”的重要保障，也是夯实北京市构建首善之区与和谐宜居之都的坚实基础。
2016年5月，北京基本完成了养老床位指标建设任务，按照《北京市养老服务设施专项规划（2015—2020年）》的整体规划，政策风口开始转向“社区居家养老”。
同年5月14日，北京市老龄委发布了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》(以下简称《意见》)，首次明确提出：“从2016年开始，在本市社区层面展开社区养老服务驿站建设”。同时，北京市民政局印发了《社区养老服务驿站设施设计和服务标准(试行)》(京民福发〔2016〕392号)。这两个文件从整体上对社区养老服务驿站的功能定位、建设基础、运营主体、建设规模、建设标准、服务范围及发展目标等内容进行了详细说明与规定，这两个文件，奠定了北京市社区养老服务驿站建设与运营的基础。
自2016年始，2017年、2018年、2019年，北京连续4年超额完成当年养老驿站建设指标。这一时期，政府通过政策引导有力地调动了各种社会资源，快速完成驿站建设指标，我们称之为增量积累时期。
2018年5月，为鼓励养老驿站实现“自身造血”和“市场化生存能力”，以及“逐步减少对政府购买服务和财政补贴的依赖”，北京市民政局、北京市老龄委就联合北京市发改委、财政局、人力资源和社会保障局共同发文《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》，其中明确规定了4项补贴政策：服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴和运维支持，再加上政府对购买服务、驿站租金和驿站建设补贴的持续支持，补贴达到了空前力度。
这项政策是一个转折点，通过补贴力度的加大和补贴方式的调整，培养养老驿站的市场化生存能力。北京市的养老驿站进入了“存量优化时期”。
-02-、养老驿站在探索中养成了别具一格的“发展特质”
第一，从运营主体来看
社区养老服务驿站的运营主体必须是具有独立法人或具有法人资格的专业化为老服务企业或社会组织，其主要功能是为社区居家老年人提供基本服务，是社区为老服务资源的整合者和为老服务供需平台的搭建者。
第二，从服务对象来看
社区养老服务驿站的服务对象是身边有需求的老年人，这与国际上提倡的“在地化”养老理念相一致，即尽可能满足老年人在熟悉环境中养老的需求，减少老年人因离开熟悉环境而对环境适应不良，进而引发新的身心健康问题和社会问题。
第三，从服务内容来看
2016年以来，社区养老服务驿站为老年人提供日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐和心理慰藉等6项基本公共服务。在此基础上，根据自身设施条件和周边资源供给情况，上门为居家老年人提供助浴、助洁、助急、助医等规范化、个性化定制服务，拓展开展康复护理、心理咨询、法律咨询等延伸性功能，提供慈善组织、社工、社区志愿者和低龄健康老年人到社区志愿服务、老年人互助等13大类、30多项服务，构成了日托、全托、照料、护理全梯度服务，基本上能够满足老年人的一般需求和特殊需求。养老驿站在服务功能上打通了居家、社区、机构3个板块，通过“小规模、多功能、专业化”，整合服务资源，为居家老人提供服务。
第四，从运营模式来看
北京市社区养老服务驿站运营方式主要有连锁运营、单体运营、联盟运营和PPP运营等4种方式。
一是连锁运营。具有法人资质、实力雄厚的品牌社会组织或企业，对区级行政区域内多家驿站实行连锁式运营，推动社区养老服务驿站连锁化、品牌化。提倡街道（乡镇）养老照料中心承接服务区域内社区养老服务驿站的建设运营。
二是单体运营。独立的社会组织、企业利用设施开展单家社区养老服务驿站运营。
三是联盟运营。多家社会组织、企业或个体工商户通过加盟协议方式共同运营一家驿站，主体服务区由具有法人资质的社会组织或企业运营，并代表驿站承担对其他加盟服务点的指导和牵头协作，实现分工合作。
四是PPP运营。政府提供土地，交由社会组织或企业新建驿站；约定运营周期后，无偿移交给政府。
第五，从服务特点来看
从养老驿站运营情况可以看出以下几个消费特点。
一是助餐是老人消费最多的服务项目。从目前养老驿站提供的助餐、助洁、助浴、助行、代办、咨询等多种收费类服务的流量来看，更多的老年人倾向于选择助餐等低消费服务，助餐是养老驿站普遍提供的消费服务。老人的需求仍没有被完全激发，消费能力不足。
二是托养和日间照料服务供给城市高于农村。城六区养老驿站中开展托养及日间照料服务的为59%，远郊城区为26%。城六区中的4个城市功能拓展区以提供短期托养服务为主，首都核心区主要提供日间照料服务。日间照料服务更符合东西城区老人白天由养老驿站照看，晚上回家居住的生活方式。
三是服务提供有所侧重，服务项目日趋集中。驿站建设初期，一般都结合自身资源与周围环境来选择重点服务项目，寻求稳定收入来源。运营一段时间后，由于找到了客户资源，逐步形成了一些重点专业化项目。另外一些以托养服务为主要收益的养老驿站，在服务功能上逐渐趋同于养老照料中心并逐步扩大服务规模，拓展医养理疗资源，凭借资源优势主要打造老年康复理疗室，其他服务提供量较少。
四是覆盖老年人口多。原则上每个养老驿站的服务区域人口规模为7000～10000人，服务半径不超过1000米；单个驿站服务最低人口规模不低于5000人，或老年人口不低于2000人；服务最高人口规模不超过20000人，或老年人口不超过8000人。目前，北京市有养老驿站915家，户籍老人360多万人，常住老年人更多。从拥有资源的情况看，平均每个驿站大约服务近万名老年人口。
五是为社区老年人提供便利化服务。驿站是“嵌入式”“小型化”“多功能”的社区养老服务设施，离家近、收费低、环境熟悉，这是大型养老机构所无法比拟的。驿站设在老年人“家门口”，老年人既能生活在熟悉的家庭和社区环境中，又能得到就近、灵活、便捷、低成本的社会化、专业化服务和照护。
-03-、自带光环的背后面临的重重困境
运营难：近百人流量才能“养活”一家驿站
让一家养老驿站“活”下来，需要多少钱？一家驿站负责人算了一笔账，把水电、供暖、人力成本、活动费都算上，运营一家养老驿站一年至少需要20万元。其中，驿站工作人员的工资就占了总成本的近70%。理想状态下，驿站的日客流量要达到七八十人，才能“养活”一家驿站。疫情期间，这样的目标很难达到。
这样一笔账，还是在没有租金的前提下。根据相关规定，为了帮助养老驿站“减负”，驿站建设按照“政府无偿提供设施”原则，由街乡镇通过租赁、置换等方式获取土地或设施建设驿站，或通过给予租金补贴的方式吸引和鼓励社会力量建设运营驿站。去年，为帮助养老服务机构渡过疫情期间运营困难的难关，本市又拿出1亿元资金用于支持机构运营，其中6000多万元用于养老驿站。
然而，在政府大力扶持的基础上，不少驿站依然生存艰难。根据北京市社会福利服务管理平台数据显示，2019年1到8月份，全市有241家养老驿站服务流量显示为零，另有157家驿站的服务流量低于100人次。
服务难：人手不够业务难开展
在北京市“三边四级”养老服务体系中，养老驿站被赋予居家社区养老服务“总服务台”的角色，是老年人身边服务、床边服务的直接提供者。
2019年以来，北京市出台系列文件，引导驿站聚焦全市基本养老服务对象，通过划分责任片区、明确责任清单等措施，与基本养老服务对象精准对接。以每个驿站服务覆盖200-300名基本养老服务对象的标准，要求驿站主动沟通、建立联系、承诺服务。
有了责任划片，为养老驿站提供了一份相对稳定的收入。然而大多数养老驿站的工作人员只有两到三人，开展日常工作显得捉襟见肘。“很多驿站只有两个人，三个人还算多的。”
一位驿站负责人表示，驿站需要对接各种资源，组织各种活动，还要应付各种各样的检查评估，两个人其实忙不过来。“跟老人打交道是一件比较耗时间的事，老人有事找到驿站，不可能几分钟就给打发了。”然而，因为成本问题，驿站无法增添更多人手。
因为成本问题，驿站工作人员有限，不利于服务的有效开展，导致服务水平差，形成了一种不良循环。不少驿站存在服务功能单一，专业服务能力不强，难以满足居家老年人多样化、个性化的养老需求。
这种状况也不利于养老驿站吸引人才。一位驿站负责人表示，他们的新员工试用期是两个月，很多人受不了驿站的工作强度，试用期没过就辞职了。留不住人，也难培养出优秀人才。
盈利难：“老人还没有形成为服务买单的意识”
为满足老年人的就餐需求，2019年北京市依托养老驿站，助餐点位新增实现了“加速度”。在一些备受欢迎的养老驿站，用餐高峰时段甚至出现了老人排队的场面。老年餐卖得红火，驿站是否就能盈利呢？
一位驿站从业者表示，老年餐虽然需求旺盛，但除了为驿站引来流量，直接带来盈利的不多，许多时候“卖一份餐还要赔上几块钱”。一份老年餐均价为20元，利润空间非常有限。由于没有利润，配餐公司不愿意给驿站送餐，有的甚至开出订餐100份起送的条件，条件苛刻。
为提高老年人的生活质量，失能老年人护理补贴也可以在养老驿站消费，购买养老服务和照护用品、辅具。然而，相比购买服务，老年人更喜欢买东西，尤其是生活用品。为了迎合老年人的消费心理，一些养老驿站打“擦边球”，卖的东西越来越杂，变成了“杂货铺”。而根据相关规定，发放该补贴的主要目的是让失能老年人享受到专业的护理服务。一位驿站负责人表示，老年人只会对刚需买单，驿站日常提供的文娱活动、健康讲座几乎都没有盈利空间。“老人还没有形成为服务买单的意识，想要撬动银发群体消费仍然很难。”
截至2020年，北京市社区养老驿站已有1000多家，但实际盈利的却寥寥无几。目前，北京社区养老驿站基本是靠政府一次性补贴、房租补贴、流量补贴来盈利的。根据调研发现，北京市朝阳区的驿站盈利方式比较单一，对于有床位的驿站，可以实现收支平衡，对于没有床位，仅靠政府补贴的驿站，生存状况相对恶劣，基本处于亏损状态。单一的盈利模式大大削弱了社区驿站的抗风险能力，受新冠肺炎疫情的影响，北京近半数驿站难以支撑。
发展难：缺乏单体执照，发展制约大
完善合法的证照是企业运营与发展的前提。在社区养老服务驿站的实际运营过程中，由于企业与社会组织使用的场地和设施均由政府无偿提供，受场地性质的影响，企业和社会组织都无法申请营业执照，导致在实际运营中经常受到其他监管部门执法的影响，制约着驿站的运行与发展。
此外，在社区养老服务驿站的建设过程中，一些街道提供的场地并不符合驿站建设的要求，本身属于违建，不仅无法办理证照，还存在诸多安全隐患。受场地的限制，一些社区养老服务驿站只能提供简单的助餐服务、健康指导和文化娱乐项目，诸如日间照料、紧急呼叫和心理慰藉等服务根本无法开展。
场地难：驿站空间设计不合理，利用率低，造成资源浪费
调研发现，北京市社区养老服务驿站的占地面积大多在300～400平方米之间，提供服务的场地较小，老人休息区及公共活动区域面积狭小。有限的场地难以容纳众多服务项目，与此同时，驿站辐射范围仅限于所在的小区，服务半径较小，这很大程度上限制了社区驿站的发展壮大。
很多养老服务驿站空间设计不合理，不仅会造成有限资源的极大浪费，而且会影响实际功能的发挥，进而影响老年人的行为。一些驿站虽然有日间照料室、心理慰藉室等，也购置了相应的设施设备，但要么这些功能性场所及设施不具备使用的条件，要么缺乏专业的工作人员，导致设施设备闲置。
政府流量补贴面临实际困难
据60加研究院调研数据，目前养老驿站主要的收入来源是政府补贴、照料服务和助餐服务，其他多为公益性质或低价服务。调研发现，月收入不足五万的养老驿站占据了一半以上。而在所有收入中，政府补贴占据大头。政府补贴占总收入50%以上的驿站高达40%。以西城某养老服务驿站为例，该驿站运营1年以上，但政府补贴资金仍占驿站总收入75%以上。
目前政府补贴包括两部分：一是政府一次性补贴或租房补贴，二是政府流量补贴。流量补贴包括服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴和运维支持。但在流量补贴实行过程中，养老驿站也面临着一些实际的困难。
首先，服务流量补贴是根据社区养老服务驿站服务收费流量总和的一定比例给予的资助补贴。目前养老驿站主要承接的是居家上门服务，而上门服务比集中式养老服务耗费的时间长且效率低。调研中发现，居家上门平均每位工作人员每天只能完成2到3单，月服务人数在200人以下的驿站占据50%以上。且现阶段老人的消费能力与消费水平普遍较低，驿站提供的是低廉甚至是免费的服务项目。因此，服务总收入并不高。
同时，需要老年人持养老助残卡刷卡消费后，驿站才能拿到补贴。不少老人的消费习惯让他们不愿去银行开通养老助残卡的支付功能，这也会增加上门服务的难度。此外，还存在流量如何界定的问题，例如驿站对老年人提供的心理慰藉、讲座、集体活动等算不算提供服务并没有定论。
第二，托养流量补贴是指根据社区养老服务驿站开展照料服务给予资助补贴，日间托养每天照料时间不少于6小时。但实际情况是，养老驿站的照护服务是受限制的。其中短期全托时间原则上不得超过15天。对于需长期托养的老年人，统一推介转送到附近的养老机构（照料中心）接受全托服务。
而部分社区的养老驿站和街乡一级的养老照料服务中心存在竞争关系。两类机构分属不同的运营者，由于养老驿站的服务人口、辐射范围、服务能力有限，竞争优势较小，与养老照料服务中心的竞争中处于下风，这在一定程度上增加了养老驿站提供照护服务的难度。
第三，连锁运营补贴是指对品牌供应商承接若干家社区养老服务驿站建设运营，并实施同一服务标准、品牌连锁运营给予的奖励补贴。现实情况是，目前，养老驿站的连锁实际上产生的规模效应很小。这是由于服务业连锁和便利店等行业连锁差别较大，便利店等连锁可以通过供应链体系降低成本，但养老驿站连锁中，每个店需要固定的人和设备，且相互之间的业务协同关系较小，规模效应并未产生。以诚和敬为例，目前诚和敬在北京打造了超过100家驿站，但整体处于亏损状态。
一个小小的驿站，要既要在未知的蓝海中探路前行，还要面临这些实实在在的困难与障碍，可想而知，本文开头中提到的双旗杆养老驿站为何撑不过一年了。
据知情人士透露，双旗杆养老驿站一年的房租租金就要上百万，员工有十几个，同时，驿站分一层和地下一层两部分，地上一层的面积不大，大部分活动空间都在地下一层，但是，国家出于对老年人安全的考虑，针对地下部分不给予补贴，因此，即便驿站同样享受国家补贴，但大部分成本都需要自负盈亏。该驿站辐射附近的三个社区，三个社区60岁以上的老人有万人左右，但运营成本太高导致参与的老年人占比并不高，最终无法支撑驿站运营下去。
-04-、养老驿站的出路在哪里？
最新的动态是，2021年12月份，新修订的《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》（以下简称《办法》）出台，《办法》将于2022年1月1日起实施。
即将实施的《办法》有几个亮点：
其一，首次在市级层面明确了驿站服务清单。基本养老服务清单由政府购买服务，老年人不付费；普惠型服务由老年人付费，运营商低偿服务；市场服务清单面向所有60周岁以上的老年人，费用由老年人支付。
其二，优化驿站功能定位，聚焦保障基本养老服务对象的基本养老服务需求。只要驿站履行好政府赋予的基本养老服务责任，基本能够实现可持续运营。
其三，将以往驿站服务流量补贴方式，调整为给予驿站基础补贴。科学测算提升扶持精准度，城区驿站按照实际签约的基本养老服务人数，每人每月给予驿站180元基础补贴。农村驿站实际签约服务对象少于80人的，每家每月补贴1.4万元；超过80人，按实际签约数量给予补贴。基本养老服务对象同驿站签约后方能享受基本养老服务。
北京市民政局希望通过这些措施，在保障基本养老服务对象基本养老服务需求的同时，拓展改革的细节和深度，通过对养老驿站财政支持方向的调整，让驿站可以向着更市场化、更可持续的方向优化、调整。
北京市民政局副局长李红兵介绍，扶持办法的修订是在科学测算的基础上，提升了驿站运营扶持的力度。只要驿站服务好责任片区内的基本养老服务对象，做好“雪中送炭”的事就能“活下去”。在此基础上，如果能结合老年人多样化需求，开展市场化服务做到“锦上添花”，驿站就能持续健康发展，就能很好地盈利。
据相关人士介绍，到2025年，北京市将累计建成街乡镇养老照料中心280家，社区养老服务驿站不少于1200家，就近满足老年人居家养老服务需求，让更多的老年人实现老有所养，老有所依，老有所乐。
北京大学社会学系教授陆杰华认为，即将实施的《办法》虽然释放了更多发展空间，鼓励驿站市场化运作，但仍需要把基础的做好，再去细分老年人的需求，拓展市场化的、个性化的服务内容，而这是一个漫长的过程，驿站发展仍然在路上。如何逐渐掌握并充分利用资源，更好地响应老年人的居家养老服务诉求，将是驿站运营商下一步要重点发力的方向。
参考资料：
1)李红武：北京市社区养老服务驿站存在的问题及对策；江苏经贸职业技术学院学报2021年第4期20-23
2)王冕：浅析北京社区养老服务驿站存在的问题及解决办法；《海峡科技与产业》2021年第2期21-23
3)陈建领、成海军、邱维伟：北京市社区养老服务驿站的运营模式、服务特点及发展建议；《中国民政》2021年第12期42-45
4)王慧峰：养老驿站之喜忧；人民政协网2019年06月18日
5)60加研究院：“最火养老驿站”倒闭背后：养老驿站经营的现实之困
6)法治周末：北京80%养老驿站亏损，社区养老服务如何破局？
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