探索差异化养老模式，积极应对人口老龄化

编者按：随着越来越多90后甚至00后都开始为养老而焦虑，“养老”俨然已成为除教育、医疗和住房之外的第四座“大山”。国内应如何应对“养老”难题，国际上是否有可供借鉴的经验，哪种“养老”模式更适合我国？本文将一探究竟。

随着中国老龄化程度进一步加深，国内对“养老”话题的探讨越来越多，不仅退休老年人关注，越来越多的年轻人也开始提早为自己的老年生活进行规划。从2010年“养老保险”话题位居人民网“两会”前夕发起的“你最关注的十大热点问题”之首，到2020年全国“两会”期间百度搜索大数据发布的“90后最为关注‘养老、个税、就业’，而00后比70后搜索的还要积极”，再到最近十多年全国“两会”代表委员们提交的“养老”相关的提案和议案，该话题的热度可见一斑。在今年的政府工作报告中，李克强总理分别在“坚定实施扩大内需战略，推进区域协调发展和新型城镇化”和“切实保障和改善民生，加强和创新社会治理”两个方面提到了养老话题，内容涵盖支持社区养老配套设施建设力度、推进适老化改造、补齐老年医学服务短板、适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准、鼓励发展农村互助式养老服务等多个方面，政府在积极应对人口老龄化方面的关注范围越发清晰和广泛。

“养老”为什么如此牵动政府和国人的心呢？这还得从数据说起……

（一）我国老年人数量有多少？

依据联合国新标准，一个地区65岁以上的老人占总人口7%，即该地区视为进入老龄化社会，我国自1981年至1999年总共用了18年就进入了老龄化社会，现如今人口老龄化已经成为中国社会的常态。根据国家统计局公布的数据，2019年末，我国60岁及以上老年人口的数量达到2.54亿人，占总人口的18.1%，世界卫生组织预测，到2050年中国或有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家之一。联合国2019年发表《世界人口展望》，其中有数据预测到2050年我国60岁及以上老年人口的数量将达到4.85亿。

“七普”数据显示，目前我国60岁及以上人口为26402万人，占18.70%（其中，65岁及以上人口为19064万人，占13.50%）。与2010年相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点。

无疑，庞大的老年人群体显示了我国医疗水平、养生护理、经济发展等多方面的提高，但同时也带来了养老金储备、居住环境改善、老年医学发展、老年人社会参与等诸多问题。

国家卫生健康委等15个部门近日联合印发的《“十四五”健康老龄化规划》就指出，当前我国老年人健康状况也不容乐观，增龄伴随的认知、运动、感官功能下降以及营养、心理等健康问题日益突出，78%以上的老年人至少患有一种以上慢性病，失能老年人数量将持续增加。而与老年人的健康需求相比，与健康老龄化相关的机构、队伍、服务和政策支持不足。此外，随着整个社会的数字化进程加快，不少老年人因不会上网、不会使用智能手机而在购物、出行、就医、消费等日常生活中遇到诸多不便。

随着中国老龄化程度的进一步加深，如何保障老年人权益，发挥老年人优势，营造养老孝老敬老社会氛围，不断提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感是政府和全社会努力的目标之一。

（二）自上而下的“解决之道”

早在2006年，我国人口老龄化的问题便受到了舆论关注。全国老龄工作委员会办公室2006年首次公布了我国人口老龄化百年预测，指出当时我国已进入老龄社会，并且正处于快速老龄化阶段。此后十几年间，中共中央、国务院陆续出台意见、通知和专项规划，为应对人口老龄化积极准备。从聚焦广大老年人在社会保障、养老、医疗等民生问题上的“急难愁盼”，到深化相关改革，健全老龄工作政策、制度和工作机制；从积极发展社区养老，发挥社会力量作用，到开展适老化改造，满足老年人多层次、多样化需求；从加强老年病预防和早期干预，构建失能老人照护体系，到注重改善老年人居住生活环境，丰富老年人精神文化生活。每项政策的出台都紧跟经济社会发展形势，力求让老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年。

与此同时，地方政府也绞尽脑汁，寻找适合本土的老龄化应对之策。无论是北上广深等一线城市还是青海、广西等经济欠发达地区，陆续开展了符合本地特色的养老服务探索和建设。

北京：大力发展社区养老服务驿站

作为养老服务体系中距离居民最近的一环，北京社区养老服务驿站从无到有，目前累计建成运营1000余家，打造出了“广覆盖、贴需求、惠民众、可触及”的社区养老服务网络，基本实现城乡社区全覆盖，努力解决群众养老的急难愁盼问题。

2021年，北京市委市政府通过民生大数据梳理出高频难点问题，精准分析需求后，民政部门将养老助餐服务作为破题的突破口，提出2021年发展1000家养老助餐点的计划，督促全市所有驿站全面开展助餐服务，扩大养老助餐服务供给，让老年人在家门口吃上物美价廉的“暖心饭”。驿站辐射周边社区，菜单每周更新，饮食特点以软烂易咀嚼为主，并根据老人的反馈，适当调整菜单。疫情期间驿站还推出送餐服务。

部分驿站还与医院合作提供康复服务，由专业医生为有需要的老人提供慢性病管理、术后康复、医疗康复、康复护理等。更方便的是，驿站内实现了医保实时结算，让老年人不出社区就能享受医养结合服务。部分驿站还为辖区空巢老人安装智能呼叫监测系统，该系统收取每户每天1元钱作为日常监测服务费用。平台通过智能设备实时上传的数据了解老年人的生活起居等情况，将老年人的服务需求与社区一键连通。传感设备在一段时间内也没有监测到老人在室内活动的轨迹，工作人员就会主动联系老人，查看是否需要帮助。安装智能呼叫监测系统后，已经解决了多起独居老人在家跌倒无人救助的情况。

此外，北京市还出台《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》等政策，给予驿站基础补贴。北京市还开展养老服务机构服务质量星级评定工作，驿站通过评定星级可以获得“星级补贴”，可以进一步促进驿站服务质量提升，形成良性循环，让优质服务惠及到更多的老年人。

上海：试点养老机构长护险照护向长三角延伸

从2021年1月起，年满60周岁以上、在上海已申请老年照护统一需求评估、评估失能等级为二至六级的参保老人，可以在选择入住异地连锁养老机构前，先至上海定点养老机构（含长者照护之家）提出相关申请。由上海定点养老机构负责为符合条件的失能老人，统一办理异地登记备案手续。经登记备案后，失能老人即可在异地连锁养老机构享受长期护理保险养老机构照护费用的延伸结算。

为确保上海参保老人在外地养老机构照护服务的连续性和服务质量的稳定性，上海市民政局和医保局根据首批长三角异地养老机构名单遴选，选定几家连锁品牌养老机构启动了该项试点，其在江苏吴江、浙江嘉兴等地的异地分支机构已纳入延伸结算范围。

这是上海长护险及养老服务领域政策“异地通关”的一次先行先试，既确保了长护险服务及待遇的延续性，也为上海老人选择异地养老提供了有力的政策保障。这也将推动长三角区域养老服务资源的共建共享，加速长三角区域间养老领域相关政策和服务融合。

杭州市钱塘区：家庭适老化改造“一户一策”

杭州市钱塘区适老化改造区域覆盖城市社区和农村社区，房屋类型涵盖老旧小区、安置小区、砖瓦房和农村土房4大类型，改造对象类型包含“三老”人员、低保以及低边中失能(半失能)老年人群和计划生育特殊家庭中失能(半失能)老年人群。针对之前适老化改造工作流程流程长、环节多、资金使用量大，当地对实施流程进行优化，探索制定了改造家庭房屋需求评估、改造方案设计、现场施工“三位一体”适老化改造流程，做到“改造一户、施工一户”，减少老年人的等待时间。同时，对入户评估、方案设计、实地复核、审核确认等关键环节，村社、街道、民政部门等单位都需要全过程参与。此外，在验收环节，村社区会安排专员从实用性、便捷度等方面为每户老人家庭的改造把关，成为高龄独居孤寡等特殊老人的贴身适老化改造顾问。钱塘区在对居家设施进行适老化改造的同时，还通过政府、街道(村社)、基金会等多主体联动，整体改善老年人居住环境，着力满足其实际需求，制定个性化的“一户一策”。

钱塘区2021年适老化改造工作中还创新加入了认知症筛查的相关工作，对改造用户中的认知症初期患者进行筛查和标记。在后期适老化改造阶段，在改造方案里从涂料色彩、图形上增加个性化专业元素，对有特殊情况的老人进行早期认知症预防工作。

广州：以“长者饭堂”为切入口大力发展居家和社区养老服务

2016年，广州市以开展中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点为契机，专门开展老年人服务需求调研，发现助餐配餐服务位居老年人需求首位。老人们希望通过助餐配餐服务，不仅将自己从繁杂的体力劳动中解放出来，而且可以拓展朋辈群体，加强与外界的沟通交流，摆脱寂寞感孤独感，提升晚年幸福指数。为此，广州市从老年人的需求出发，大力发展以“大配餐”服务为重点的社区居家养老服务。

在“长者饭堂”推进过程中，广州市民政、财政、市场监管、卫生健康等部门通力合作，各区、街镇党政部门狠抓落实，协调解决助餐企业遇到的困难和问题，支持优秀助餐企业拓展连锁化服务。在社区布点，满足老年人就近服务需求。综合考虑老年人居住或活动集中度及步行通达等条件，按照“中心城区10－15分钟、外围城区20－25分钟”的距离半径，科学选择布点位置，确保长者饭堂易及性。以盘活利用为主的原则，充分利用老年人活动中心等社区现有物业进行适老化改造，积极推动23个高校、企事业单位等餐厅向老年人开放，避免大拆大建和大幅增加财政负担。

目前，全市长者饭堂1036家，实现了镇街、村居全覆盖。每年安排项目资金，对老年人就餐、企业和志愿者送餐、长者饭堂运营等3个环节给予补贴。整合社区为老服务资源，搭建邻里交流、志愿服务平台，将助餐配餐服务与独居、空巢等特殊老年人群体探访、关爱、精神慰藉等居家和社区养老服务有机结合，以助餐配餐服务网络为支撑，融入医疗护理、心理调适等服务内涵，使长者饭堂成为社区老年人健康养老、休闲社交的共同家园，让老年人在吃上可口的热饭菜的同时，解决好健康养老问题，更好地满足老年人多元化养老服务需求。

重庆渝北：探索智慧养老服务方式

渝北区将养老服务与物联网、人工智能等新技术相结合，开启了智慧养老新模式。

早在2016年，渝北区就通过政府购买服务的方式，引入社会力量组建了区级居家养老服务中心，并打造了“互联网智慧养老云平台”。借助这个平台，线上10多名专业话务员为老人提供紧急救援、生活信息咨询、心理慰藉等24小时服务;线下100多名专业助老员随时准备为老人提供上门服务。助老员接单后便会为老人提供包括助餐、助浴、助洁、助急、助医、助行等上门服务。截至目前，该平台已为政府托底的2000多名老人提供服务，累计开展线上服务49171人次，线下服务19308人次。

新冠肺炎疫情发生以来，安康通·渝北区居家养老服务中心的助老员们，每天上门对分散居住的特困、失独、低保失能及高龄老人的家里进行擦拭消毒，并温馨慰藉，切实保障特殊居家老人的刚需，让老人安全健康、积极乐观地度过疫情。

智慧养老模式不仅为老年人提供了实时、快捷、高效、低成本、物联化的养老服务，而且大大节约了土地资源，实现了社会资源的集约利用，还有效缓解了实体机构的养老压力，减轻了政府的财政压力。

江西新余市农村：“离家不离村”实现农村居家养老

相比城市养老，农村养老情况更不容忽视。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心曾针对农村养老在江西省新余市进行调研。当地立足农村熟人社会特点，尊重农村老人离村集中养老意愿不高的现实，以村组为单元，利用闲置房屋，建设集中吃、分散住、互照应的“颐养之家”，为老人提供日间生活照料和精神慰藉服务，实现了“离家不离村”的养老。

当地在入住对象选择、“颐养之家”建设、费用出资和服务管理上都有完整的操作流程。比如，在服务对象选择上，明确入住条件，尊重老人意愿。在综合考虑全市老年人口规模、自理能力的基础上，明确73岁及以上农村老人依个人意愿入住颐养之家。乡镇可根据经济条件和场所接纳能力，适当降低年龄要求。场所建设上，坚持以盘活存量房屋为主，优先利用闲置公共房屋进行改扩建；无集体公共房屋的，通过接受爱心捐助或租赁村民闲置住宅再行改造，全市90%以上的颐养之家由闲置房屋改造而成。在出资上，当地采取“财政出资+个人自费+社会捐助”。建设改造费以财政投入为主；运转维持费，以老人“自养”为主、市县乡村补助为辅。

“颐养之家”具有广覆盖、低成本、本地化特征，较好实现了农村留守和空巢老人的养老兜底保障。截止到2019年10月，新余全市73岁以上约3.9万农村老人中，已有9138人入住，基本实现了老人想住即住的目标。从实际入住人员看，主要是独居、留守及生活困难老人。

（三）国外是如何养老的？

日本

日本进入老龄社会比中国早近三十年，且老龄化负担仍在不断加重。在过去的几十年来，从最初的高端大规模养老地产盛行，发展至中档次的“小规模、多功能”养老机构成为主流，市场需求的演进倒逼日本养老产业处于不断自我革新。

在日本，养老与医疗服务不分家，其医疗服务体系的服务质量和运营效率都位居世界前列。从占比来看，私立医院占据主要地位。

从细节来看，日本的适老设施已遍布寻常百姓家。这不仅方便了老人生活，也大大提高了老人的生活自理能力。例如，中国的养老服务机构一般会设置前后方向打开的大门，而日本则采用通过横向滑动的大门，使轮椅可以轻松移动。盥洗池的位置也较低，使坐在轮椅上的老人也可使用。在护理产品中，可通过电动方式让脊背立起来的电动床很普遍。据称，这一切的出发点都是出于“自己能做的事自己做”这个想法。其目的在于，让能走路的人尽量自己行走，即便在需要轮椅的情况下，也尽可能地让其做到生活自理，从而防止老人进一步衰老。

另外，尽管日本老年商品几乎完全依靠市场机制来发展，但是日本政府还采取了一些职责范围内的推动措施。1）制定老年产品的安全、卫生标准。如日本政府对使用的电动三、四轮车等特别制定了JIS标准，在老年营养膳食等方面也制定相应的标准。2）调整法律保护老年消费者利益。为了商品市场的健康发展，日本政府根据具体情况调整法律以保护老年消费者的权益。制定了老年用三、四轮车交通规则，针对日本社会经常向生人提供虚假金融商品信息的问题，政府出台治安、宣传等措施，同时对金融机构向老年人提供产品时的责任和义务在法律上进行明确界定。3）设定一些老年商品市场的准入条件。为了保证老年人的安全和健康，日本政府对一些与此密切相关行业实准入限制，如老人看护设施的设立条件、看护人员的从业资格等，厚生劳动省都建立了一套严格的审查监督机制。4）经济、福利政策给与老人优惠，间接增加年商品市场推动力。日本社会福利的完善程度在世界处于前列，这间接刺激了日本社会特别是老年的消费欲望。

英国

英国是世界上继法国之后较早进入“银发”时代的国家。据媒体霸道，英国65岁以上的老年人规模已超过1000万，约占总人口的18%。75岁以上的高龄老人规模也达到了370万。

英国的养老模式经历从传统福利机构养老到社区养老的转换，传统的福利机构养老亦称为“住院式”养老，即由政府出资建立大型的院舍，雇佣大批的工作人员，对老年人提供集中住院式的照顾。英国的养老院是按周付费。换算成人民币，以普通疗养院为例，每周的费用约6000—9000元。院内硬件设施齐全，绿化面积占总建筑面积至少要达50%以上；房间均是单人房，简装修到精装修以及复式型都有，贫困老人的养老费均由当地政府全额买单，直到其去世。

这一模式在20世纪50年代之后的一段时间是英国的主要养老模式，但随着老年人口的增多、时间的持续，这种养老模式的弊端开始显现，一是政府的财政压力巨大；同时被照顾的老年人由于长期脱离正常的生活社区，精神生活匮乏，影响心理健康，因此英国在20世纪50年代后期开始重点推行社区化养老模式，并且强调养老服务的市场化、产业化，强化市场的主导作用，积极鼓励非政府部门组织发展养老服务。

所谓社区养老，即是在社区内照顾，让老年人生活在熟悉的社区内，在社区内为其提供生活服务，充分开发社区资源，动员社区有能力的个人，为老年人提供服务。

英国养老体系中，社区照顾与传统的家庭养老和集中院舍养老相比，具有很大的优越性，它融合了传统的家庭养老和集中院舍养老之长，更符合人道的原则，更注重对老年人心理和情感上的关怀，使老年人过上了正常化的生活，提高了老年人生活的质量。

美国

随着二战后“婴儿潮”一代人口逐渐步入退休年龄，美国老年人口比重明显增加，特别是高龄老年人口比重较大。

美国政府一方面制订了包括《美国老年人法》和《禁止歧视老年人就业法》等专门法案，另一方面还设置了老龄化问题管理机构，建立了完善的社会养老保障体系。美国政府和相关机构还建立了大批养老院和康复中心等，甚至提供医疗上门服务。

随着老龄人口增多，社会公共服务和财政支出会面临很大压力，同时也会占用大部分的医疗保险和医疗救助支出。

泰国

按照老龄人口达总人口10%这一界限，泰国从2005年开始进入老龄社会。泰国政府成立了以总理为主席的国家老龄事务委员会，负责统筹政府各部门制定扶助老龄人口政策。

泰国退休的公务员有长期的退休工资，退休的企业职员依靠公司一次性支付的养老金。此外，所有60岁以上的老人按照年龄可以领取每月600—1000泰铢(1元人民币约合5泰铢)的补助，残疾人可以获得两倍的数额。

目前，泰国有100万基层卫生志愿人员，有3万多个老年人互助组织，政府还将逐步在每个县设立老年人帮扶和职业中心，让老年人既能相互帮助又能获得一定收入。

德国

为应对老年人的数字化问题德国政府推出了老年人互联网战略，希望通过基础建设及开展项目，在未来10年把老年人的网络普及率从目前的不到一半提升到80%至90%。德国还成立一个数字机会基金会，资助相关项目。德国将培训一批专门的老年信息技术辅导员。这些信息技术辅导员来自老年中心、养老院、社区学院等机构。此外，德国各个社区学院都提供老年人信息技术教学课程，还为老年人提供网上问答平台、线下网络学习“咖啡会”等。相比社区学院的课程，“咖啡会”较为松散，深受不爱上课的老年人的欢迎，他们可以从电脑开机学起，不需要担心学得太慢。

德国各大城市近年来还流行大学生免费住进老人院项目。慕尼黑大学生服务中心告诉记者，这种项目供不应求。老人院为学生免费提供20平米的房间，而大学生则在业余时间教老人们怎样使用电脑，使用社交媒体，安排老人们就诊等。