浅谈农村居家养老服务存在的问题与对策研究
随着经济社会的不断发展，人口老龄化趋势不断加快,我国传统的家庭养老模式已经难以适应现代社会养老的需求，如何构建一种更加有效的养老模式，正日益受到全社会的广泛关注。在新形势下，盐城市全面深化改革，多措并举积极推动养老服务事业发展和产业模式转型，初步形成了养老规模不断扩大、机制不断健全、设施日益完备、多种模式共同发展的生动局面，让广大老年人充分享受经济社会发展和改革开放的丰硕成果。本文结合盐城市盐都区部分乡镇的实际情况，分析居家养老服务存在的问题，提出相应的解决措施，以期促进居家养老服务这一新模式在农村的进一步完善。

　　一、发展农村养老服务事业具有重要意义

　　发展养老服务事业，是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的重要体现，是实现党的十八大提出的“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务平台和产业”战略的重要举措，是着力保障和改善民生，让老年人共享改革发展成果，促进社会和谐稳定的必然要求。从基层来看，人口老龄化问题日益突出，发展社会养老事业迫在眉睫。以盐都区龙冈镇为例，第六次全国人口普查数据显示，截止到2013年底，龙冈镇60岁及以上的老年人口为17620人，占全镇总人口的18.5 %，80岁及以上的高龄老年人为3920人，占全镇老年总人口的2.22%，预计到2025年龙冈镇老年人口比例将接近25%;扩散至全区60岁及以上的老年人口为13.6万，占全区总人口数的18%，80岁及以上的高龄老人为1.6万人，占全区老年人比例的2.6%，预计到2025年，老年人占总人口的比重超过24%。盐都区农村户籍人口占全区的43%，随着高龄老人比例的增高、农村青壮劳动力进城务工，空巢与独居老人逐年增多，家庭养老功能弱化等特征日益显现，对经济社会发展带来广泛而深刻的影响，发展养老服务事业，尤其是农村地区居家养老事业十分紧迫。

　　二、乡镇养老工作的现状及存在的问题

　　自2007年11月盐城市政府下发《关于推进居家养老服务工作的意见》和全市社区居家养老服务工作会议召开后，各社区经过一阶段工作摸索，已经初步形成了一套较为规范具有盐都特色的社区居家养老服务运作体系。

　　(一)农村居家养老服务现状

　　1、构建三级居家养老服务运作体系

　　盐都区按照上级要求，结合地区实际建立了区、镇、村三级联动机制，在区级成立居家养老服务中心的基础上，各镇区相继成立了镇级居家养老(社会助残)服务中心、村级居家养老(社会助残)服务站。在村级的站点内设有多功能老年活动室、阅览室、室内外健身器材、休息室等，形成了设施服务、定点服务和上门服务为主要服务形式，以生活照料、医疗保健、健身保健、文化娱乐、以及法律维权为主要服务内容的社区养老服务格局。

　　2、确立居家养老服务对象和模式

　　居家养老的服务对象为年满60周岁的老人可向所在村(居)居家养老服务站申请加入居家养老服务。在服务方式上主要有三种：一是家中有电话且会使用的空巢老人。通过服务对象自己拨打“12349”居家养老服务热线，说明自己需要的服务项目，由区级居家养老服务中心根据所需服务项目通过服务平台派遣社工上门进行服务，服务结束后由社工用服务对象家中电话拨打“12349” 服务平台回复服务情况，最后“12349”服务平台向老人进行回访;二是不能正常使用电话的失能半失能空巢老人。是通过“邻里互助，老年互帮”形式，有村服务站协助指定邻居或社工签订帮扶协议书，明确服务资金与标准，进行服务;三是星级社工服务。老人如有需求可直接向星级社工联系，服务结束后由星级社工拨打“12349”服务平台进行工单录入即可一步完成。

　　3、政府购买居家养老服务

　　政府购买是当下公共财政制度改革的一个重要方面。字20世纪70年代末以来，西方国家纷纷将市场机制引入政府公共服务之中，实行了公共服务的市场化和社会化改革，掀起政府购买服务的新高潮。而盐都在这方面探索出了一条自己的路。其中80周岁以上的老年人、五保户中70周岁以上、70周岁以上省级劳模获得者、重点优抚对象中70岁以上人员等5种服务对象为居家养老政府补贴对象，并且鼓励社会老人自行购买服务，参与居家养老。

　　4、结合政府工作重点，推进再就业工程

　　就业是民生之本，促进就业历来是各级政府的工作重点之一。该区积极鼓励农村待业和失业人员与最需要得到生活照料的老年人结合起来，既扩大就业渠道，促进失业下岗人员的再就业，又利于居家养老服务的开展。

　　(二)农村居家养老服务存在的问题

　　经过努力，全区的养老服务事业取得了较大进步，但社会化养老程度不高，资金投入不足，政策法规体系不够完善，服务和管理体系尚不健全，难以满足快速增长的社会养老服务需求。因此，我们要从经济社会发展全局的高度，充分认清人口老龄化形势及其带来的深刻影响，进一步增强加快养老服务事业发展的责任感和紧迫感，切实把养老服务事业发展作为改善民生的重要内容。

　　1、居家养老思想观念的问题

　　例如龙冈镇。龙冈是一个拥有近10万人口的人口大镇，下辖8个居委会、3个管理区、17个村委会，但是，其中只有3个老集镇居委会，其他绝大部分为农村，因此，全镇17000多名老年人大部分生活在农村，由于受到传统文化观念的影响，约有90%以上的老人仍然秉承着“父生子，子养父”的传统观念，认为他们老了，就应该是自己的儿女来照料他们，甚至更有认为把老人送到养老院，或者是请人来照料父母就是不孝子女……子女则认为自家父母老了就是自己来赡养，各自赡养自家老人，缺乏新型养老观念。

　　2、居家养老服务人员的问题

　　服务力量薄弱，就站点人员来看，各居家养老服务站都只配备一位专职服务人员，而且其中大部分已经超过50周岁。因此，难以满足一个村的老年人服务需求;就外包单位来看，绝大部分的外包服务单位都是以盈利为纯粹目的，不注重为老人服务的质量，这些都是服务力量薄弱的体现。

　　龙冈镇各居家养老服务站的专职服务人员主要由各村的退休村干部人员组成，这些人员虽然有较强的责任心，但由于自身文化较低，未接受过专业培训，所以很难胜任一些要求高的专业性工作;对于外包服务单位来说，除理发、代餐、洗衣等外，缺乏专业护理知识和专业指导人员;同时专职服务人员的待遇偏低，完全凭着各自的爱心和责任心工作。这样的现象必然导致养老服务质量的局限性，制约农村养老的发展后劲。

　　3、居家养老服务资金的问题

　　开展居家养老服务必须有一定的经费作为保障，但目前看来资金投入有待增加。现有的资金来源主要依靠财政支持，但财政毕竟有限，基层财力也很难挤出相关经费，居家养老发展艰难。经费的缺乏导致政府购买服务的补贴标准较低，难以支持老人的日常需求。

　　4、居家养老服务内容的问题

　　目前，居家养老提供的服务内容主要围绕精神慰藉、生活护理和家政服务等几方面，但大多数老年人的服务项目偏重于日常生活护理和家政服务，也就是说老人们对物质生活帮助需求大于对精神慰藉的要求，而医疗保健服务设施，所以未能引起重视。可老年人的实际需求更趋向于医疗保健服务和精神慰藉服务。

　　5、居家养老服流程不规范的问题

　　由于居家养老事业大量依靠电话和网络等高科技设施，但是大部分农村老人不会使用电话，及存在不愿意打电话就去寻求服务，导致区级平台工单统计量与实际服务量存在误差，对结账工作带来不便，从而进一步导致外包单位消极为老人提供服务。

　　三、养老服务事业可以进一步努力的方向

　　目前，全区老年人养老服务事业还处在初期阶段，存在很多问题，需要多方主体一起通力解决，加快合理利用和完善有限资源，促进发展，建议应在以下方面做出更多努力：

　　1、加大宣传力度，普及新型养老观念

　　通过会议、村镇公示栏、报纸、电视、文化艺术活动等多种形式对新型养老事业进行宣传，促进“父生子，子养父”传统观念转变，使老年人从传统观念中走出来，认识、了解、接受新型养老模式;同时对省、市、区出台的养老政策进行普及教育，让老年人对新政策有全方面了解，转变观念，从而从家中走出来，主动到养老服务机构去，共享丰富多彩的老年生活。

　　另外，养老机构可以尝试定期举办免费的短期休养活动，时间设定三天，为老年人提供免费的住宿、餐饮、义诊等服务，让老人有机会凑在一起敞开心扉，体验下社会养老机构的服务，改变老年人传统的养老观念，从而对现代居家养老模式有一个新的认识。

　　2、加强队伍建设，提升专业化服务水平

　　通过提高从业人员工资、社会保障待遇、加强技能培训和职业道德教育、规范技能资格评价鉴定等手段，鼓励和支持更多的社会就业人员从事养老服务，积极倡导志愿服务，加快建立以专业服务人员为主体、社会工作人才和志愿者积极参与的养老服务队伍，规范服务流程，提高专业化服务水平。

　　3、倡导邻里互助，大力发展居民间的互助服务

　　大力倡导发展居民之间的互助服务是发展趋势。比如，建立“劳务储蓄”。目前，由于健康水平的提高，有大批准老人或低龄健康老人，他们既是养老服务的需求者，又是养老服务的潜在提供者。利用“劳务储蓄”或“以服务换服务”的形式，可以让他们为高龄老人和生活不能自理老人提供服务。既可以调动居民参与居家养老服务的积极性，缓解社区服务供给不足的现实矛盾，也是实现社会人力资源和时间资源最优化的一种有效途径，是弥补当前公共财政能力有限的重要举措。

　　4、完善服务体系，构建老年支持网

　　要提升居家养老的服内容，就要扩大支持网。从服务内容上看，老年人的实际需求更偏向于医疗保健和精神慰藉服务。因此，不能仅仅停留在补救性服务方面，而要同时开展预防性和发展性方面的服务，应建立居家养老生活照料服务网、社区紧急救助网、医疗卫生保健网，为老人建档立案。并且努力发展“志愿者服务—上门服务—养老院”相互衔接的照料体系，全面提供居家养老服务。

　　5、协调社会力量，整体推进养老事业发展

　　促进民办养老服务机构发展是加快养老服务事业发展的重要途径，鼓励支持社会力量兴办养老服务机构，通过公办民营、民办公助、税费优惠、政府购买服务、规范服务标准、加强行业监管等措施，引导和鼓励民间资本以独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，兴办老年公寓、养老院、老年人和残疾人康复护理院、老年康复医院、临终关怀医院等养老服务机构和居家养老服务项目，促进民办养老服务机构健康、快速发展。

　　(盐都区民政局王峦迹 龙冈民政办高玲玲)