本报记者 马丽萍

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求优化政府职责体系，严格市场监管、质量监管，安全监管，加强违法惩戒。近期民政部印发了《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，并组织起草了强制性国标《养老机构基本服务安全规范(征求意见稿)》(以下简称《规范》)，目前已向社会公开征求意见。养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理涉及养老服务信用体系建设，是社会治理的重要方面;《规范》填补了养老机构基本服务安全方面国家强制性标准的空白，对防范、排查、整治服务安全隐患将发挥关键作用。对于“后监管时代”养老服务业的发展，这一“组合拳”无疑具有重要的现实意义。

破 题 养老服务领域有了“联合惩戒对象名单”和强制性国标

养老服务事关亿万百姓福祉，社会影响面大，群众关注度高。从2018年底养老机构取消设立许可，按照简政放权、放管结合、优化服务改革的要求，如何创新养老机构监管方式，成为摆在民政部门面前的一道难题。

“放得开，管得住”，服务质量才能有保障。如果说取消设立许可之前，政府的监管手段还可以通过设置“门槛”奏效;那么取消设立许可之后，“社会治理现代化”的时代语境向民政部门提出了更高的要求，建立养老服务行业的综合监管制度也迫在眉睫。

“二者都是为养老服务行业健康发展保驾护航的重要制度创建，《办法》是惩戒、震慑性的制度，《规范》则是建标、指引性的制度，‘惩恶、扬善’对于发展如火如荼、或者说鱼龙混杂的养老服务行业无疑是极其必要的。” 北京市西城区协力人口与社会发展研究所所长贾云竹接受记者采访时如是说。

《规范》为强制性标准。标准化专家、武汉市江汉区老年公寓管委会主任熊承刚表示：“在我国强制性标准制定上，大多数都是针对产品的，针对服务而制定的强制性标准不多，《规范》侧重点在于把目前全国养老机构能够做到的，譬如怎样防窒息、防压力性损伤、防坠床、防烫伤、防跌倒、防走失、防伤害(含自伤)等安全风险点以及医疗护理康复等养老机构最容易出问题的环节、服务项目等拿出来进行规范，将有效地帮助养老机构应对服务安全与风险防范中出现的问题。”

探 索 构建以信用为基础的新型监管体制

近年来，党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。2016年，习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调：“对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。”李克强总理在2019年全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议讲话时强调：“在推进有效监管、公正公平监管的过程中，要加强社会信用体系建设”。

社会信用体系已经成为社会主义市场经济体制和社会治理体系的重要组成部分。今年，国办印发的《关于推进养老服务发展的意见》中，明确提出要“加快推进养老服务领域社会信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制”。《办法》正是落实上述决策部署的“产物”。在此之前，部分省市已经先试先行、投石探路。

2017年底，福州市民政局出台了《养老机构失信惩戒管理办法(试行)》，在国务院取消设立许可之前，率先进行了行业监管的有益探索。2018年8月，上海出台并试行了《养老机构失信信息归集和使用管理办法》，重点构建守信激励的“红名单”和失信惩戒的“黑名单”制度，对“黑名单”机构，每年定期向社会公布，并依法严厉查处。2018年10月，北京养老行业协会牵头组织起草的《北京市养老服务行业诚信自律公约》及实施细则对外发布;11月初，江苏省民政厅印发《江苏省养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法(试行)》面向社会征求意见。这些探索为行业发展提供了有益的经验借鉴。

加强养老服务领域社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管体制，是深入推进“放管服”改革，完善事中事后监管，优化营商环境的重要举措。在民政部养老服务司监管处副处长孙文灿看来：“这是当下养老服务业的发展之需，是行业管理部门的‘必选动作’”。

挑 战 要适应养老监管工作的新常态

刚刚起步、运营艰难、仍需要大力扶持的养老机构，在实行严格依法监管之初可能有些不适应，但这是大势所趋。养老机构的服务对象以老人为主，整改关停的善后处置较难，也让有些基层民政部门在处罚时有所顾虑，不敢放手执法。

对此，福建省民政厅养老服务处处长许胜表示：“在养老服务业发展过程中，存在行政处罚程序不够完善、政策依据不足、执法力量薄弱、扶持与监管之间平衡难的问题，这些一直制约着行业监管工作的深入开展。本次出台的《办法》，明确了惩戒措施、程序等具体内容，有助于民政部门运用社会监督力量，加强部门协同，加大执法力度。《规范》完善了养老服务强制性标准体系，有利于机构、行业管理部门遵循操作。作为行业管理部门，今后要适应养老监管工作的新常态。”

“一处失信、处处受限”，诚信、信用体系的建立，是市场经济发展、社会良性运行的必然。加强对养老服务领域市场主体的信用监管，对提升监管效能具有重要意义。在贾云竹看来，下一步要切实将《办法》落到实处，“还应充分运用大数据、舆情监测等相关技术方法，使联合惩戒的工作更具主动性、科学性、客观性，避免操作和执行太过主观和随意。”

说到《规范》的落实，贾云竹表示：“这也是个不小的挑战。需要一点一点地去做，落在行动上，而非搞文字制度落实。”从全国养老服务机构的发展上来看，机构发展和监管水平还很不平衡。对此熊承刚表示：“《规范》发布初期，需要有一个过渡期，要兼顾到各地的实际情况。不能标准来了，行业死了。这是我们在制定规定规范时应该始终把握的要点。”

(来源：中国社会报2019.11.14)