面对日益加剧的人口老龄化压力，养老问题开始引起全社会的广泛关注，特别是养老保障关乎着每个人能否“老有所养”。据了解，目前我国的养老保障还是主要由三大支柱共同支撑。不过，相对于缴费的养老金制度，提供基本养老保障的社会养老金在一些国际组织的推动下，近年来也取得了快速发展。那么，养老保障的“零支柱”，离我们到底还有多远？

　　12月30日，中国社科院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2019》（以下简称《报告》）发布式在北京举行，论坛围绕“非缴费型养老金制度的中国道路与国际实践”的主题，商讨未来我国非缴费型养老金制度（社会养老金）乃至整个养老保障体系的发展路径。

　　对大多数人来说，非缴费型养老金是一个较为陌生的概念。所谓非缴费型养老金制度，是相对于缴费的养老金制度而言的。在我国，非缴费型养老金即城乡居民养老保险（以下简称：城乡居保）中的基础养老金部分。

　　根据《报告》分析，当前城乡居保制度主要面临缴费激励不足与待遇水平低等问题带来的长期可持续挑战。此外，随着信息化进程的加速，与正规就业相关联的养老保险制度越来越难以应对日益增长的非传统就业形态的挑战。对此，探讨非缴费型养老金制度，梳理现有理论探讨与国际经验教训，具有深刻的意义。

　　与此同时，《报告》还指出，建立独立的社会养老金作为零支柱，适当提高待遇水平，并引入待遇调整机制意义重大。特别是针对个人账户部分，《报告》建议加快养老基金投资步伐，提高账户缴费的回报率，并加大财政对个人账户缴费的补助力度，以增强参保积极性。

　　“零支柱”的前世今生

　　所谓非缴费型养老金制度，是相对于缴费的养老金制度而言的。在国内语境下，该定义通常对应2005年世界银行在五支柱理论中所提出的“以消除贫困为目标、提供基本水平保障的零支柱”概念，也被称为社会养老金。20世纪90年代以来，非缴费型养老金制度在国际劳工组织等的大力推动下取得了快速的发展，至今全球半数以上的非缴费型养老金制度，是从那个时期开始建立的。

　　2009年，国务院出台了《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》。据了解，试点中的新农保制度，具备了一定的非缴费型养老金制度特征：其基础养老金部分完全来自财政转移支付，与缴费无关，且地方财政的转移支付与缴费关联性并不强烈。从某种意义上，这是一种“非缴费型养老金制度”组合“个人账户制度”的混合型制度，也就是“准非缴费型养老金制度”，制度的“福利”属性远超过“保险”属性。

　　与此同时，在新农保试点十年、城镇职工基本养老保险制度实施二十余年之后，以第一支柱为主的缴费型养老金制度在取得巨大成就的同时，近年来也遇上了一系列的问题，在人口方面体现为待遇领取人口增幅连年高于缴费人口增幅，且缴费人口增长速度持续放缓，制度的长期财务可持续性与待遇水平将受到影响。此外，随着信息化进程的加速，与正规就业相关联的养老保险制度越来越难以应对日益增长的非传统就业形态的挑战，尤其在扩大覆盖范围方面。

　　在这样的情况下，探讨非缴费型养老金制度，梳理现有理论探讨与国际经验教训，不仅有助于完善当前的城乡居民基本养老保险制度，也有助于完善整个养老保障体系。

　　社会养老金公共性质定义是关键

　　相关激励与约束机制仍显不足

　　近年来，随着我国人口老龄化压力的不断增大，70后、80后两代人也开始关心自己是否可以“老有所养”。社会上也不断出现加快完善公共养老服务及相关顶层设计的声音，社会养老金受到广泛关注。

　　那么，社会养老金是否具有公共的性质？中国社科院副院长高培勇表示，社会养老金是否具有公共的性质问题非常重要，如果它具有公共性，即便财政资金很紧张，也对其要予以充分的保证。

　　谈及相关制度的发展状况时，财政部社会保障司司长符金陵指出，目前我国具有非缴费型特征的城乡居民基本养老保险制度总体运行平稳，但城乡居民基本养老保险制度还需要进一步完善。其中最突出的问题是制度的激励、约束机制仍显不足，还没有完全形成通过增加个人账户资金的积累提高整体待遇水平的机制。

　　对此，《报告》指出，完善我国的城乡居保制度可以在明确城乡居民基本养老保险的属性和功能定位的前提下，考虑以下举措：一是完善城乡居保的投资机制，利用市场化投资体制实现个人账户基金的保值增值，并参考现实投资回报率设置个人账户利率；二是适当提升待遇水平，并建立明确的待遇调整机制，既保证待遇购买力水平，又在一定程度上分享经济发展成果；三是缩小区域间养老金待遇差距；四是强化中央财政的责任；五是通过信息化建设，使制度运行更加公开透明。