访全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成：加快立法步伐引领养老服务健康持续发展

养老服务是积极应对人口老龄化国家战略的关键性制度安排，也是保障老年人权益的重要支柱和民生经济的重要增长极。在人口老龄化形势日益严峻的背景下，发展养老服务业以满足老年人的需要已经成为国之大事。

当前，养老服务面临服务供给总量不足、结构不合理、服务质量不高等问题。如何通过立法解决相关问题，加快养老服务业发展并使之尽早步入法治化轨道？两会期间，记者就此问题专访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

记者：当前，满足亿万老年人的养老服务需求，加快养老服务立法步伐的必要性体现在哪些方面？

郑功成：第一，人口老龄化进程加快，养老服务需求日益高涨。主要体现在以下三个方面：一是我国老年人占比不断攀升，截至2021年底，我国65岁及以上老年人占总人口之比达14.2%，解决老年人的基本养老服务问题成为紧迫需要。二是老年人口整体呈现高龄化发展趋势，失能老人养老服务需求未被有效满足。三是家庭养老服务功能普遍弱化。我国家庭户均人数已由2000年的3.44下降为2020年的2.62，老年人口独居、空巢比例明显提升，社会化养老服务需求持续高涨。

第二，养老服务行为需要规范，养老服务权益需要维护，养老服务领域的现实问题需要通过制度安排加以解决。主要体现在以下三个方面：一是养老服务赋权模糊。现行政策以优先保障特殊困难老年人的服务需求来体现政府保基本的底线责任，但《中华人民共和国老年人权益保障法》中的赋权模糊，如“特困”“优先保障”等欠缺具体解释。二是养老服务机构的权益尚不明确。其用地、登记备案、建设运营、退出机制等需要通过具体的规定加以约束，且作为养老服务的具体供给方，在资金投入、税收优惠等方面的权益尚未明确，养老机构可持续运营面临阻碍，难以连锁化发展。三是协调机制亟待优化。由于养老服务政策涉及多部门，在各司其职的情况下，政出多门缺乏统筹。

第三，农村养老服务的短板亟待依法补齐。尽管整体上养老服务的发展已经引起了高度重视，但城市化进程使农村养老问题更加凸显，农村成了养老服务发展最短的那块短板。农村养老面临着年轻劳动力外流、空巢独居老人缺乏养老服务的困境，农村养老服务的人力短缺更成重大现实问题。

此外，养老服务立法滞后导致了一系列不良效应，如养老主体责任边界不清晰，责任失衡；市场主体进入养老服务业难，发展好更难；养老服务人才缺乏、队伍不稳，等等。

综上，老龄化的严峻形势与养老服务发展的严重滞后，客观上要求加快立法步伐以引领养老服务健康持续发展。

记者：社会各界对养老服务立法的期盼较高，一些全国人大代表、全国政协委员也呼吁加快推进。您认为，如何通过加快推进立法提升养老服务的精准性和服务质量？

郑功成：立法要解决的主要难题是精准服务的问题。目前，养老服务发展中存在的有需要者得不到满足、不需要者却可能入住养老机构现象，以及老年人获得服务时缺乏服务质量，其症结在于政策精准性不足。因此，提升养老服务的精准性和服务质量具有紧迫性。

第一，科学确立老年人养老服务需求类型。不同类别、不同层次、不同家庭背景、不同文化差异的老年人需求是有区别的，在确保普惠性养老服务的前提下，应当据需确立相应的政策体系，在持续壮大物质基础的条件下以多层次、多样化的养老服务满足不同老年群体的需要。在立法过程中，需要建立健全老年人能力评估制度，完善全国统一的老年人能力综合评估标准，科学确定老年人养老服务需求类型与照顾护理等级，评估结果作为老年人享受相关补贴、接受居家养老服务、入住养老机构的依据，精准提供养老服务。

第二，建立一套适用的养老服务标准体系。应当确定全国养老服务标准的底线，并倡导养老机构制定、完善自己的养老服务标准体系，包括确保养老场所的安全性、提升服务人员的基本素质等。在此基础上，鼓励养老服务机构制定高于国家、行业和地方的标准。

第三，培育一支合格的专业护理员队伍。养老服务发展中最难的不是资金缺乏与土地供给，而是专业护理人员极度紧缺。养老服务人员至少应当具备起码的职业道德，掌握相应的服务技能和懂得应急情形下的处置方法，并能够熟练运用。为此，除了依循传统思路持续加大青年专业人才培养力度，还需要大力挖掘老年人力资源促进以老养老，同时提升家庭成员的服务及护理技能。

第四，注入人文关怀的精神。新时代，伴随着物质生活的日益丰足，老年人寻求精神慰藉与情感保障的需求会更显迫切。在现实中，制度安排中缺少人文关怀的精神，在服务标准体系中缺乏人文关怀的标准，在具体实践中缺乏人文关怀的情怀，这在一定程度上导致老年人精神保障不足。因此，将人文关怀的精神注入养老服务立法中，尊重老年人的主体性，服务供给不得损害老年人的尊严，服务过程维护老年人的体面，才能确保老年人的生活质量。

第五，着力破解农村养老服务难题。与城镇相比，农村老年人居住分散，既缺乏养老服务公共资源，又缺乏人力资源，医疗卫生条件也普遍较为落后，农村面临的养老服务问题的严重程度比城镇更加凸显。因此，从现在起到本世纪中叶，解决农村养老问题应当是积极应对老龄化的重中之重。

记者：推进养老服务立法的主要目标是什么？能否通过立法来满足老年人的美好生活需求？

郑功成：养老服务立法要达到的核心目标是满足有需要者的需要。调查发现，现行政策以年龄为依据，将年满60岁者视为老年人，如农村敬老院集中供养特困老年人，许多地方集中供养低龄健康、生活能力强且有劳动能力的老年人，而绝大多数失能、空巢高龄老年人却不能获得相应的社会服务。这种局面必须改变，关键是要树立养老服务政策新思维，即以年龄为基准，以老年人失能状况为基本依据，在尊重老年人养老意愿的前提下，让健康、失能、困难等不同老年群体都能享受适宜的服务，满足有需要者的需要，真正做到精准服务，这是养老服务立法要达到的核心目标。

第一，建立健全基本养老服务制度，保障老年人体面且有尊严地生活。应当明确基本养老服务“服务谁、谁来服务、服务什么”，确保有需要的老年人普享基本公共服务。基本养老服务制度应当成为老年人获取相关公共服务的基本途径，必须以能够维护老年人体面且有尊严的生活为评价与衡量指标。只有满足了老年人对社会服务的基本需要，才能有效保障老年人的生活质量。

第二，关注重点人群，解决失能老人与空巢高龄老人的后顾之忧。调查发现，无论贫富，大家普遍担忧年老失能无人照料。立法必须体现优先保障原则，应当优先保障符合条件的失能或空巢高龄老年人，尤其是城乡孤寡老人中的失能或空巢高龄老年人，并围绕这一目标制定相关政策、配置公共资源、采取有效行动，这是养老服务法所应当包含的底线理念。只有这样，应对老龄化挑战的被动局面才会转化为主动，并在确保满足最有需要者的同时，使社会养老负担得以减轻，还可以有效地推进健康老龄化。

第三，聚焦居家养老，为老年人在家安享晚年提供有力支持。居家养老是绝大多数老年人的选择，这是我国共同选择的社会价值偏好，是能够被普遍认同或接受的养老方式。居家养老不是政府不负责任，而是政府要努力帮助老年人在家里接受专业的养老服务，以支持和帮助老年人居家养老为主攻方向，尽可能地通过养老服务机构将老年人需要的相关服务送入千家万户，尽可能地改造老年人的住所，如无障碍住宅等。强调这种立法取向，不是不要发展养老机构，而是需要对养老机构适当定位，既鼓励发展集中供养老年人并以护理型床位为主的养老机构，更要支持养老机构将养老服务递送给居家老人或重点发展社区养老机构，同时支持养老机构通过将服务送至社区与家庭实现连锁化发展。