江治强：建立养老机构综合监管制度亟待提速破题

2018年12月29日全国人大常委会对《中华人民共和国老年人权益保障法》（简称《老年人权益保障法》）作出重大修改，其中取消了养老机构设立行政许可，改为登记备案管理。从《老年人权益保障法》修改前的“准入”管理向放开准入后“过程”管理的转变，当前行业内外还不同程度地存在某些模糊认识亟待理清；对于建立养老机构综合监管制度，也有必要明确相关的制度设计问题。

取消养老机构设立许可

不等于取消了所有许可审批事项

需监管的“养老机构”将更加多样。据统计，取消许可后，全国养老机构和养老床位数2019年二季度比一季度分别增长663家、4.3万张；与2018年同期增长量相比，分别多出474家、4.1万张。取消设立许可后，城乡社区日间照料场所、社区嵌入型养老设施、互助养老机构等过去难以实现法人登记的养老机构（场所），由于登记的程序简化、环节压缩，都可以更加便利地取得法人身份。

监管的标准变得更加复杂。采取设立许可时对养老机构设立有明确的“底线”标准，如床位数在10张以上，有符合规定的基本生活用房、设施设备和活动场地等，取消行政许可后不设最低标准，无法避免良莠不齐的养老机构进入养老服务领域。

养老机构登记备案营业后，在后续办理审批审验与开展服务活动同时进行的情况下，将极大地增加经营风险。面对上述新情况，如何界定养老机构，如何细化养老机构分级分类管理，不同性质和类型的养老机构如何监管、如何实现不同性质、不同规模和类型的养老机构监管全覆盖等等问题都是在行政许可之前不曾有的，将极大地增加养老机构监管的复杂性和技术难度。

建立养老机构综合监管制度亟待提速破题

新修订的《老年人权益保障法》将养老服务行业监管的职责赋予民政部门，同时规定了其他部门的监管职责，明确提出建立综合监管机制。民政部门面临着从过去的准入监管到过程监管、从单一部门监管到牵头行业监管转变带来的挑战。按照“法无授权不可为”的原则，政府部门对养老机构实施监管，必须依据法律法规由法定的监管主体、采取合法的监管方式，依照法定的监管程序对养老机构的开设和运营给予监督、指导和管理。

从目前看，一是行业监管的配套法规还相对滞后。《养老机构设立许可办法》废止后，面对大量的养老机构需要进行登记备案和监督管理，民政部颁布的《养老机构管理办法》已经不再适用，《老年人权益保障法》赋予的监管职责亟待相应的行政法规、部门规章予以规范。二是监管标准体系不完整。对养老机构的服务监管和全过程监管尚缺少健全合理的标准体系。目前主要有《养老机构等级划分与评定标准》和《养老机构服务质量基本规范》两个国家标准，国家层面的养老机构分类标准及相应的服务指导标准尚未制定，养老服务执业资格、养老机构经济运行以及“互联网+养老”、居家养老等全流程技术标准还存在不统一、不健全等问题。三是监管链条衔接不够。养老服务的监管至少有两个维度，首先是机构监管维度，从用地审批、建筑施工，到申请开办、依法登记、备案（注销登记）这一条机构监管维度上，虽然通过行政审批制度改革实现了“并联审批”“一网”“一门”办理，但基本上仍然是各个职能部门依据各自的法律法规实施审批、审验、备案，缺乏整体联动。其次，在服务监管维度上，还缺少根据不同等级、不同类型养老机构实施有效的服务达标评价体系和监测体系。四是综合监管机制未理顺。养老服务监管涉及部门多、监管环节多，各个部门的审批审验有的还存在互为前置条件，民政事业单位性质的养老机构“管办不分”、法人登记不全，不同部门之间还存在监管行动不互联、监管结果不互认、监管标准不互通等问题。

养老机构综合监管顶层设计的有关建议

及时修订完善配套法规制度。坚持于法有据、依法依规，抓紧制定《养老机构登记备案管理办法》，准确界定所监管的养老机构的范围和类型，研究公布不同类型养老机构设立需审批许可的目录清单，明确监管权力边界。参照医疗卫生行业综合监管的做法，制定并以国务院名义出台关于加强养老机构综合监管的意见，明确综合监管的体制及部门职责、监管的方式方法，为民政依法履行养老机构综合监管牵头职责做好顶层设计。

探索完善养老机构监管评价指标体系。建立科学的监管评价指标是实施养老机构风险动态监测，提高养老服务监管水平的重要条件。结合养老院质量提升专项行动，加大对《养老机构等级划分与评定标准》《养老机构服务质量基本规范》达标工作推进力度。在总结国家标准的达标经验基础上，综合考虑经营规模、机构类型、服务对象等多种因素，探索建立分级分类的养老机构监管评价指标体系，为实施精准监管提供科学依据。

建立监管联动机制。综合监管的关键是实现相关部门之间的联动。发挥养老服务部际联席会议制度的统筹协调作用，研究制定养老机构部门监管权责清单，划清监管责任边界，压实“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”的监管主体责任。打通审批信息、法人登记信息、备案信息、补贴信息、纳税信息、企业和社会组织信用信息、处罚信息互联共享渠道，建立养老机构监管综合信息平台，实现不同职能部门之间监管信息互通、监管结果互认、监管联动。

强化监管结果运用。加强对养老机构监管的最终目的是促进和规范行业发展，在发挥监管“利剑”作用的同时，应当从发挥监管的正面导向作用出发，建立监管结果与养老机构等级评定、财政补贴、政府购买服务、医保或长期护理保险定点审批等挂钩机制，推动综合监管结果发挥激励引导作用。

创新监管方式。必须运用现代信息技术手段，整合随机抽检、定点监测、违法失信、投诉举报等相关信息建立现代监管方式，增强监管效率。