当前，随着人口老龄化趋势加快，养老金缺口呈现持续扩大的趋势。如何加大金融支持力度，以满足迅速增长的养老服务需求，成为当今社会的一大重要课题。

　　5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，要求实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹，促进基本养老保险基金长期平衡。养老金改革再次进入了人们的视野。

　　提高统筹层次势在必行

　　“20世纪90年代，我国城镇职工基本养老保险的建立过程是在市场经济体制建立以及国有企业改革的宏观背景下展开的。在较低统筹层次先试点，后推向全国的‘自下而上’的建制路径成为基本养老保险制度的显著特点，也是统筹层次问题的逻辑起点。”北京工商大学经济学院保险系王雯在接受中国经济时报记者采访时表示。

　　长期以来，我国养老保险统筹层次较低，大部分地区的基础养老金统筹层次依然还在“县级统筹”和“市级统筹”，管理也比较分散，这种现状制约了养老保险基金的健康运行，使之难以发挥余缺调剂、互助共济的作用。

　　据记者了解，加快建立基本养老保险全国统筹制度，近两年来在党和政府的文件中被多次提及。2011年颁布的《中华人民共和国社会保险法》要求基本养老保险要实行全国统筹。党的十九大报告明确提出要“尽快实现养老保险全国统筹”。党的十九届四中全会提出要完善覆盖全民的社会保障体系，加快建立基本养老保险全国统筹制度。

　　今年2月14日，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过了《企业职工基本养老保险全国统筹改革方案》。会议强调，要坚持公平统一、权责一致、循序渐进，推动养老保险全国统筹制度更加公平更可持续，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

　　“所谓全国统筹，就是把省市县等分级统筹统统上交给中央政府，由中央统一管理，以中央信用来保证收支平衡。这样，养老金的发放就既无地区差别，也无行业差别。”武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新在接受中国经济时报记者采访时说。

　　在王雯看来，伴随老龄化不断加剧以及各地养老负担畸重畸轻的矛盾，统筹层次低的弊端逐渐显现，提高统筹层次、增强制度互助共济功能的重要性开始凸显。

　　2020年底是个“分水岭”

　　要尽快实现养老保险全国统筹，率先实现全省统筹是必经之路。

　　2019年4月，国务院办公厅下发《关于印发〈降低社会保险费率综合方案〉的通知》，对推进省级统筹工作提出明确要求，2020年底前要实现省级基金统收统支。在此之前，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团都初步建立了企业职工基本养老保险省级统筹制度，但多数省份采取调剂的方式实现统筹共济，只有部分省份实现了基金省级统收统支。

　　在王雯看来，建立养老金中央调剂制度、实施省级统筹就是全国统筹“循序渐进”的体现。

　　全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受媒体采访时曾表示，此前由于统筹层次较低，导致地区间养老保险基金存在失衡现象。养老保险基金中央调剂制度的实行，是提高统筹层次的第一步。根据相关部署，我国将于2020年实现省级统筹，这是提高统筹层次的第二步。在具备一定条件的情况下，就可以迈向第三步--实现全国统筹，这将是一项具有非凡意义的实质性改革。

　　“当前，对有的省份来说，还没有完成省级统筹，主要原因就在于省级财政不足。如果省级政府有足够的财力与决心，省级统筹就很容易实现。省级统筹只是一个过渡，一旦实现，切换到全国统筹就会比较容易。”董登新说。

　　实现全国统筹须完成四个“需要”

　　众所周知，我国地域发展很不平衡，各地具体情况千差万别，为何要推进基本养老保险全国统筹制度？

　　在董登新看来，全国统筹是大趋势，也是国际惯例。全国统筹好处是可以把县市统筹、省级统筹等小池子里的水聚集到全国统筹这个大池子里，更好地发挥余缺调剂、更好地发挥互助共济效应、更好地发挥规模效应，提高基金在全国范围内的收支平衡。

　　“推进基本养老保险全国统筹可以实现基础养老金在全国范围内统收统支，有利于提高缴费基金的利用效率，增强制度的可持续性，适应流动就业人员的参保需求。”王雯强调说。

　　2019年底，人社部部长张纪南在《人民日报》上发文指出，加快建立基本养老保险全国统筹制度，是针对我国人口老龄化、地区抚养比不平衡等养老保险制度突出问题的必然选择。

　　“全国统筹实际上是把地方政府的包袱上交给中央政府，为地方政府尤其是财政紧张的地方政府减压。目前，一些省份的财政压力较大，甚至个别地方面临养老金发不出来的尴尬局面，所以，应尽早过渡到全国统筹，以缓解这些地区的压力，从而缓解矛盾。”董登新进一步强调说。

　　王雯表示，由于地区发展不平衡以及劳动力异地流动，地区间基本养老保险的财务状况差距很大，两极分化的特征明显。2017年黑龙江、辽宁、河北等六省份的基本养老保险当期“收不抵支”，而广东、北京等地的基金累计结余规模较大。由于地区间养老金负担的“苦乐不均”在一定程度上是发达地区对年轻劳动力的吸引以及养老保险转移接续规定的结果，因此，推进基本养老保险全国统筹有利于创造公平的竞争环境，在全国范围内共担老龄化风险，解决地区间基金赡养负担不均衡的问题。

　　要想实现全国统筹，哪些“疑难杂症”需要直面并加以解决？对此，王雯认为，要实现全国统筹须完成以下四个“需要”。

　　第一，需要进一步整合“碎片化”的制度结构，提升制度的规范性，尤其是特殊群体的“补缴”规定。第二，需要合理确定中央和地方的权责利关系，形成激励相容、公平合理的养老保险治理格局。第三，需要妥善解决养老保险历史债务问题。第四，需要推进社会保险公共服务平台的标准化建设和信息化建设，发挥经办数据对养老保险管理的积极作用。

　　应该看到，中央和政府层面政策的出台为推进企业职工基本养老保险全国统筹奠定了坚实基础。全国统筹是最终目标，这将促进养老保险制度更加公平、更加可持续发展。